七国集团：路在何方？

卢静

作为发达国家间最具影响力的多边机制之一，七国集团（G7）曾在引导世界经济和全球发展战略方面发挥过重要作用。然而，近年来因影响力的显著下降，G7存在的合法性越来越受到质疑。2015年6月7—8日，G7峰会在德国巴伐利亚州加米施—帕滕基兴举行。尽管七国领导人努力就包括希腊债务危机、乌克兰问题与对俄制裁、气候变化、恐怖主义、超级自贸协定等在内的一系列广泛议题达成共识并提出解决方案，但此次峰会却被普遍认为是“无果而终”的“务虚”会议，从而受到作“政治秀”的指责。俄罗斯官方明确指出，“七国集团已不是有效讨论世界问题的最佳机制”。[1]法国媒体也质疑，“七国集团还有何用？”[2]英国《卫报》更是以《破碎的G7及其峰会——无望、分离和过时》为题刊文，认为G7已经是一个垂死的制度，并失去了原有的意义，应该被废除。[3]面对来自内外的种种质疑和挑战声音，G7如何在快速变化的世界中确定自身定位，是当前面临的紧迫问题。

角色转型中的合法性危机

七国集团诞生于20世纪70年代中期，是西方主要国家为共同应对金融危机、石油危机等引发的经济衰退而建立的一个重要国际经济协调机制。在二十世纪七八十年代，G7是维持全球宏观经济稳定的重要力量。同时，G7还凭借作为国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定等主要国际经济机构的实际操控者地位，为世界制定经济规则。此外，G7不但具备强大经济实力，而且具有突出的政治力量和军事优势，是世界权力的真正集合体。藉此G7不但长期以来在全球经济政治事务中发挥着关键性作用，而且在提升工业化国家的信任和扩大信奉自由市场经济的所谓民主国家阵营方面也发挥了巨大作用。美国前总统里根曾把冷战的和平结束并有利于资本主义的功劳归于七国集团国家的同心协力，认为这是七国集团最大的贡献。[4]

冷战结束后，实力和自信心大增的G7力求通过“成员扩大、议程增设和机制深化”等改革向“有效的全球治理中心”转变[5]，并最终“取代联合国和大西洋联盟系统早先所构建的秩序”[6]。1998年，G7吸收俄罗斯成为G8。G8建立后，其议程不仅囊括了当时所有的全球问题领域，而且已经深入到各国国内政策，并俨然以应对世界日益全球化的开拓耕耘者自居。G8已经由一个协调西方世界经济和对外政策的核心机制向协调国际政治、安全、经济及社会政策的全球治理中心的角色转型。[7]

然而，角色转型导致G7面临着合法性危机。G7在成立初期主要是协调集团内各国的对外经济政策，冷战时期其关注议题也基本在经济方面。冷战结束后，向“全球治理中心”角色转变的G7/G8不但在其议程中增加了诸如气候变化、粮食安全、能源安全、公共卫生等全球性议题，而且伊核问题、朝核问题、巴以冲突等国际热点问题也成为其关注重点。特别是二十国集团（G20）诞生后，G7更加重视在政治、安全和社会议题上的发言权。然而，全球性问题的复杂、交叉和关联性，以及国际热点问题的复杂难解，暴露出G7在治理全球议题中的能力不足。更重要的是，世界权力结构正在发生深刻变化。新兴国家的群体性崛起导致全球经济重心和权力重心开始“东移”。特别是2008年金融危机以来以金砖国家为代表的新兴大国成为世界经济的领头羊，在世界经济中的比重大幅提升。据世界银行统计显示，按照购买力平价计算，2014年金砖五国GDP总量达到33.1万亿美元，同比增长7.5%，接近七国集团的34.5万亿美元。预计到2015年，金砖国家与七国集团经济总量将持平，其中中国GDP达18万亿美元，超过美国（17.4万亿）位居全球首位，印度达7.4万亿美元，大幅领先于第四位的日本（4.6万亿）。崛起的新兴国家也以更加积极的姿态参与到全球治理中。[8]由此导致G7作为“发达工业化国家在全球经济的重要地位不断下降，已经没有能力有效主导经济事务，其合法性正在逐步丧失，因为没有其他重要国家的参与将很难管理世界经济。”[9]

为解决代表性缺失及合法性危机，早在1999年G7的财政部长会议便发起并成立了一个称为二十国集团财长会议的非正式对话机制，以“兜售七国集团并提高其政治合法性”[10]。2008年金融危机爆发后，G20峰会机制化并成为“国际经济合作的首要论坛”。此外，八国首脑会议于2003年通过邀请中国、印度、巴西、墨西哥和南非等新兴发展中大国代表参加会议，形成了一种发达国家与发展中国家对话、共同治理全球性发展问题的新模式，并于2007年通过启动“海利根达姆进程”建立了与新兴发展中大国领导人的非正式对话会议机制。与此同时，G7还通过加强集团内部的制度安排与利益整合，以及与集团外建立多边网络进行制度扩展的方式来增强制度有效性。可以说，G7进行的上述改革部分缓解了其合法性危机。然而，2008年国际金融危机爆发后，国际形势发生的重大变化不但打乱了G7的改革进程，而且为其发展带来了更大挑战。

集体认同弱化下的行动困境

2008年的金融危机和随后的欧债危机严重削弱了G7的实力，实力的衰弱使得七国更加重视追求各自的利益，原本就存在利益诉求差异的G7利益更加分化。与此同时，新兴国家的崛起作为一股强大的外部力量冲击着脆弱的G7。如何看待这股新兴力量并与其打交道，七国出于各自利益考量也出现了分歧。内部分歧的加深使得各国对G7这个利益共同体的认同感式微，而长此以往，利益共同体也就逐渐出现价值观分化，这一切严重弱化了G7的集体认同。

经济议题是金融危机后七国集团的首要关注。在推进自由贸易方面，G7表现出难得的团结。在2015年G7峰会上，七国决定要加快美日主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、美欧的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）以及日欧经济伙伴协定（EPA）三大自由贸易协定。凭借这三大自由贸易协定确定的投资、知识产权、贸易规则，G7力求主导制定高水平的国际标准，使包括中国在内的其他国家都不得不遵守。然而，为世界设定新贸易标准的共同愿望和利益驱动，并不能克服七国不同的利益诉求产生的阻碍。TPP谈判方就如何处理日本的农产品以及谈判国在对发展中国家投资规则问题上存在对立；TTIP谈判中也存在美国与欧盟在食品安全和投资规则领域价值观对立问题；在EPA谈判中，日本和欧盟在农业和汽车相关产品上也存在根本性分歧。所以，七国集团力求通过加强团结以在世界经济中扮演领导者角色，事实上面临的艰难可想而知。

始于2010年的希腊债务问题近年来不断发酵，如何对希腊实施新一轮救助，经济发展状况不一的欧盟国家内部产生了分化，最早走出危机的德国主张强硬，而仍陷于危机中的法国、意大利等则主张妥协。从更深层次看，希腊债务问题的解决途径关系到欧盟核心价值观的选择，即“到底是要眼前的高福利，还是要未来的竞争力？”[11]希腊债务问题不但分化着欧盟国家，而且也分裂着美国与欧洲。在2015年G7峰会上，围绕希腊债务问题美欧互相指责。美国不断敦促欧洲国家尽快解决希腊问题，担心欧元区经济对世界经济造成负面影响。德国不但对美国和日本过度宽松的经济政策颇有微词，而且对美国出于自身考虑一再推迟可对欧洲经济复苏产生积极作用的国际货币基金组织改革方案的执行一直不满。在此情形下，德国总理默克尔说，“我们没有理由互相警告对方……我们有义务继续努力，让所有国家实现增长。”[12]

在气候变化问题上，七国虽然在支持2015年底巴黎气候大会上达成实质性的温室气体减排框架，并要求新兴大国在承担更大责任方面存在共识，但作为伞形集团重要成员的美国、日本和加拿大与欧盟国家的分歧依然突出，美日加三国仍然拒绝承担量化减排责任。因此，G7在气候变化问题上也拿不出实质性解决方案。

在处理与新兴大国关系问题上，七国因不同的经济利益诉求和地缘战略考量，内部观点不一，分歧明显。特别是如何与被排挤出G8集团的俄罗斯和快速崛起的中国处理关系，七国拿出了不同的解决方案。

俄罗斯因乌克兰问题于2014年被排除出G8后，不但没有要努力重回G7舞台的意愿反而不断贬低G7的作用，并更加重视利用金砖国家和上海合作组织等新兴国家合作平台。如何与俄罗斯打交道，如何处理乌克兰问题和对俄制裁？七国内部主张不一。欧盟国家由于对俄罗斯的能源依赖非常大，28个欧盟成员国中有6国天然气供应100%依赖俄罗斯，依赖率达50%以上的则有12个，因此德法力争使俄罗斯作为各规格谈判的重要合作伙伴，并强调在一系列全球热点问题上如果没有俄罗斯的参与将不可能真正解决。在乌克兰问题上，欧洲国家主张给乌克兰危机降温，防止升级。而美国的目的是要彻底剥夺俄罗斯主导周边国家的特权，即使是危机升级也在所不惜。日本一方面要维护美日同盟以换取美国在其对华关系中的支持，另一方面为了解决与俄罗斯之间的南千岛群岛问题，不愿进一步在乌克兰问题上批评俄罗斯，称“在对俄施压的同时继续对话也很重要”。事实上，乌克兰事件发生后，美国与欧洲的关系发生了微妙的变化，欧洲更像是帮助美国压制俄罗斯的工具，G7也成了美国的附属组织，淡化了其经济作用，强化了其政治性，这不是欧洲国家想要的。作为曾经的老牌工业国家和地缘政治中心，欧洲各国的多数利益已被美国占有，其必然出现抵抗情绪。[13]因此，在对待俄罗斯问题上，七国出现了美国和加拿大要求加大对俄罗斯“施压”与德国、法国等欧洲国家和日本寻求与俄罗斯“对话”的不同格局。

如何与崛起的中国打交道？G7成员国也出现了不同的态度和行为方式。围绕着中国主导的亚洲基础设施投资银行，英国、法国、德国和意大利等欧洲国家出于与中国日益密切的经济联系和对中国及亚洲新兴市场的倚重等因素的考虑已经成为意向创始成员国，而更多从地缘战略角度考虑的美国、日本和加拿大则没有加入。在2015年G7峰会上，日本首相安倍晋三不但对亚洲基础设施投资银行运营的透明度和持续融资的可能性提出了质疑，称“不支持这种不良高利贷”，而且力图利用七国集团从经济和安全方面构建对华包围圈，日本不断提醒G7不能放任中国在东海和南海“单方面改变现状的行为”。美国也以“维护自由商贸活动”为由，支持日本诉求联合对抗中国。所以，在与中国关系问题上，经济层面上要强化双边关系的欧洲国家和安全层面上要抗衡中国的美日之间分歧明显。

面对重大国际热点问题，G7的内部分歧不但使其不可能采取一致行动，而且事实上七国集团也拿不出采取实际行动的具体方案。因此，更多人认为G7峰会不过是“务虚”的“政治秀”，人们再也不相信其峰会能够真正解决当前的重大问题。G7的行动困境使其也面临着信任的危机。

变化世界中的自身定位

每一项国际制度都是其诞生时特殊国际环境的产物，并且当时的国际形势也赋予了每一项制度和每一个国际组织以特殊使命。国际形势的发展需要这些制度和组织的使命随之发生变化。昨天的制度已不能解决今天世界面临的诸多问题，都存在所谓“全球化的赤字”（Globalization’s Deficit），失去了前进的动力，需要寻求新的解决途径。相比之下，G7因为制度化程度较低，历史包袱较少，在创设议题和议程设置方面又具有一定优势，或许可以通过倡导并实践自身的改革，一方面反映国际形势发展的需要，另一方面引导和推动整个国际金融体系和其他国际组织的改革进程。[14]当前，七国集团面临的最大困境是身份定位不明确。因此，如何在快速变化的世界中找准自身定位是七国集团目前最紧迫的问题。

因自身代表性危机和影响力式微，七国集团试图通过重新强调价值观并打造价值观同盟来体现其存在感并增强内部凝聚力。然而，由于G7标榜的价值观实际成为个别国家为达到自身目的而利用的工具，从而受到更多抨击。在2015年G7峰会开始前的记者会上，欧洲理事会主席图斯克在谈到俄罗斯能否重返，并使G7转变为G8时说：“我们这个小组不仅是政治和经济利益俱乐部，它首先是价值观团体，因此俄罗斯目前没有与我们在一起。”然而，俄罗斯国家杜马独联体事务委员会主席斯卢茨基却认为，“七国集团是价值观的集团”，“故意无视基辅的过错也属于这种价值观的一部分”。[15]在2015年G7峰会上，日本以自由、民主、人权、法治的基本价值观为由，一边谴责中国在完善基础设施过程中忽视对人权、环境和社会的影响，一边提醒警惕中国在南海“试图单方面改变现状行为”对自由、法治价值的挑战。但明眼人都清楚日本的真实目的是什么。与此同时，G7标榜的价值观似乎也没有得到内部民众的认同。每到峰会，民间示威抗议声浪强，已经成为一种司空见惯的现象。人们反对G7代表的全球化，认为G7的做法不但没有消除贫困，反而加剧了世界的不平等。七国集团承诺要“保护气候”，但却不愿为此付出行动。G7不但没有一个国家兑现曾承诺的每年将国民生产总值的0.7%用于发展援助，而且不愿在应对气候变化方面承担更多的责任，仅仅以一个没有约束力的意向声明，这不足以拯救全球气候。[16]

面对新兴国家崛起而产生的外部压力，七国集团不得不接受G20已成为“国际经济合作的首要论坛”这一现实。但是，为G20设置议题，继续保持在世界政治中的“领导角色”，成为“世界政治委员会”也是G7努力的目标。毕竟G7仍然是世界上最发达经济体的集合体，并在科学技术、高端服务业等世界经济重大前沿领域仍有很大优势，而且G7坚持的“炉边谈话”合作模式，有利于七国领导人在十分个人化的气氛中对许多议题真正交换意见。然而，G7必须要面对的是一个日益复杂的世界，经济全球化、政治多极化、社会信息化、文化多样化是当今世界大势，全球性挑战及跨领域安全威胁不断增多并日益严峻，此种形势已经使得任何一个国家或国家集团仅凭自己的力量都无法有效应对任何一个挑战，更不必说去操控世界事务的发展了。面对当前形势，G7只有秉持开放包容、合作共赢的理念，与更多的行为体进行平等协作，才能在变化世界中发挥自身作用。

因此，七国集团一方面要解决自身的代表性不足问题，以开放包容的精神接纳在全球问题上有影响力的其他行为体，特别是新兴行为体，与后者在平等的基础上进行协商和对话，寻求共识并实现合作。因为全球治理是一个在存在立场分歧的各方间进行协调，力争最大限度地寻求共同利益的过程。如果七国集团不肯面对现实克服自身所谓的“优越感”，与包括中国和俄罗斯等在内的新兴国家建立平等协商协作关系，就不可能真正在全球问题上发挥作用。G7与俄罗斯关系破裂的一个重要原因是G7始终没有把俄罗斯视作平等的一员，俄罗斯也没有真正和全面融入G8这项国际制度，而更像是一个游离于八国集团中心的二等公民。另一方面，G7更需要秉持世界整体性价值理念，将本国、本集团的利益与全世界的利益统一起来，这是顺应历史潮流的必然选择。正如德国慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔（Wolfgang Ischinger）所说，“国际关系正发生快速变化，冷战结束后做出的明智选择现在也面临挑战。如今，加强与传统盟友的团结和寻求与新伙伴之间共识的需求比过去的25年中变得更加迫切。世界各地的政治家、学者和普通百姓都应该意识到，一个地区的繁荣与和平是如何与另一个地区的稳定与安全相互依存的”。[17]

【本文为国家社科基金一般项目“金砖国家可持续合作的动力研究”（项目编号：15BGJ048）的阶段性成果】

（作者系外交学院国际关系研究所教授）

（责任编辑：张凯）

[1] 商婧、唐志强：《七国集团峰会落幕成果寥寥俄罗斯认为七国集团不是有效讨论世界问题最佳机制》，《解放军报》2015年6月10日。

[2] 雷诺·吉拉尔：《七国集团还有何用？》，法国《费加罗报》2015年6月9日。http：//column.cankaoxiaoxi.com/2015/0610/812802.shtml？fr=pc.（2015年7月20日登陆）

[3] Larry Elliott， Scrap the G7 and its summit-it is hopeless， divided and outdated， The Guardian， http：//www.theguardian.com/business/2015/jun/07/scrap-g7-summit-hopeless-divided-outdated. （2015年7月20日登陆）

[4] 蔚彬：《八国集团的现实困境与未来走向》，载《现代国际关系》2007年第3期，第8页。

[5] John Kirton， “Explaining G8 Effectiveness”， in Michael Hodges and John Kirton， eds.， The G8’s Role in the New Millennium， Ashgate， 1999， p. 46.

[6] John J .Kirton ， The Diplomacy of Concert ：Canada ， the G7 and the Halifax Summit ， Canadian Foreign Policy， No .1，Spring 1995，pp.63-80.

[7] 吕有志、查君红：《G7/G8角色转型与全球治理》，载《现代国际关系》2001年第12期，第19页。

[8]《金砖五国经济规模逼近G7》，2015年7月23日，日经中文网，http：//cn.nikkei.com/politicsaeconomy/epolitics/15327-20150723.html.

[9] [德]托马斯·菲斯：《超越八国集团的全球治理：高峰会议机制的改革前景》，载《世界经济与政治》，2007年第9期，第57页。

[10] Mark Beeson and Stephen Bell， “The G-20 and International Economic Governance： Hegemony， Collectivism， or Both？”Global Governance， 15（2009）， p. 72.

[11]《欧盟正在被希腊债务危机撕裂？》，2015年7月24日，http：//www.huaxia.com/zk/qrsj/wz/2015/07/4495809.html.

[12] 王志远：《七国集团貌合神离》，《经济日报》2015年6月10日。

[13] 赵琪、姜红：《七国集团未来方向何在？》，《中国社会科学报》2015年6月。

[14] Colin I. Bradford， Jr. and Johannes F. Linn， eds.， Global Governance Reform： Breaking the Stalemate， Washington D.C.： Brookings Institution Press， 2007， p. 8.

[15] 毕振山：《G7的“价值观”该更新了》，《工人日报》2015年6月9日。

[16]《2015 G7峰会》，《新华时报》2015年6月19日。

[17] Speech by Wolfgang Ischinger， Foreign Affairs， Vol.94， No.3， May/June 2015， p.7.