农民工权益平等保障：制度检讨与路径完善

摘要：实现农民工权益平等保障，关系社会公平正义和国家安全稳定。农民工权益平等保障的实现需要相应理论作支撑：以人为本思想是农民工权益平等保障的哲理渊源；经济人权观念是农民工权益平等保障的法理基础；社会公正理念是农民工权益平等保障的伦理依据。目前，制约我国农民工权益平等保障有三大因素，即经济制度缺陷、法律制度冲突和文化制度曲行。新形势下，实现农民工权益平等保障在具体路径上应注重提高农民工平等观念、推进城乡社会保障一体化、健全相关法律法规、建立和发展工会组织。

关键词：农民工权益；平等保障；制度检讨

中图分类号：F3236文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0077-04

作者简介：殷来宾（1975-），男，河南商城人，信阳职业技术学院思想政治教学部讲师，研究方向：马克思主义中国化。在当代中国，公民权益问题无论在理论上还是在实践中都是一个热点问题，对弱势群体——尤其是农民工群体权益的平等保障更是一个极具重要性和紧迫性的难点问题。为此，当前亟需在理论层面上，引导学术界探讨在全面深化改革的新时期如何在法治的路径下实现全体公民平等的国民待遇，进而为全面建成小康社会提供相应的学理支持和专家建议；在实践层面上，推动法治政府建设，规范政府部门权力良性运作，出台政策满足农民工权益平等保障的实际需求。唤起社会各界对农民工权益平等保障的关注，在社会主义核心价值观指引下消除对农民工群体的误解、误读、误识，帮助农民工实现由传统农民向现代市民的身份转换，为“中国梦”的实现奠定坚实的社会基础。

一、实现农民工权益平等保障的理论基础

农民工是我国特殊的制度变迁所带来的特殊群体。农民工权益平等保障，说到底是对人的权益保障。人应该成为我们一切行动的目的、基礎和出发点，人的一切活动，包括劳动场所、工作流程等，都应该有安全、舒适的条件，以体现对劳动者劳动的尊重。然而，在现实社会生活中，农民工从事的工作大多是条件艰苦、脏乱差的高危行业，农民工的贡献与其应享有的平等权益不相匹配。作为全面建成小康社会生力军的农民工在成为我国工人阶级的主要力量的同时，却是权益平等保障的“边缘人”，在权益平等保障上是典型的社会弱势群体，也是一个饱受社会诟病的群体，其权益经常受到严重侵犯。

1以人为本思想是农民工权益平等保障的哲理渊源。从权益保障角度上讲，以人为本就是以人的需要作为经济社会发展的中心理念，其基本要求是：一切行动都要以人本身及其需要为准则，所有的法律制度、经济制度、社会管理制度等制度安排及保障、医疗、消费、生产等行动都应当把满足人的现实需求作为首要目标。当然，在经济社会发展的不同历史时期，人们的权益需求层次和保障方式应是不同的，但权益保障是有规律的，那就是随着社会的发展，人们的权益平等保障需求逐步提高。随着人类社会的发展进步，人类在满足基本需求——温饱需求之后，必然关注更高层次需求——权益平等保障，西方发达国家的人权保障史就是很好的佐证，“许多人都准备接受较低的经济增长率和较差的经济效率，以换取更舒适的城市、更好的自然环境保护、更少的个人和阶层歧视。”[1]事实上，目前我国农民工的需要，大多属于低层次的生存需要，但随着科学技术的进步，人类相互需要的增强，尊重、友谊、关爱等高层次的需要将越来越多。在这种情况下，政府应按人的需要层次加以引导，形成全社会尊重农民工劳动、农民工权益获得平等保障的社会氛围，以改善、消解劳资之间的紧张关系，逐步建立和谐人际关系秩序。

2经济人权观念是农民工权益平等保障的法理基础。所谓经济人权，主要包括：生存权、个人财产权、共同财产权、参与创造财富并获得相应收益权，即每个社会成员都有就业和创业的权利，为了实现上述权利，每个人在理论上都有迁徙自由。[2]国际社会普遍认为，每个人不仅应有社会和文化权利的保障，还应有经济人权保障，这对国家和地区的稳定发展至关重要。从理论上讲，每个人都是经济人权的受益者，但在现实社会中，其更多地体现为弱者的权利。因为，弱者更缺乏发展所需要的条件和能力，对国家的信赖程度更深。我国政府充分认识到了这一点，并在宪法和其他基本法律及具体规章上为弱势群体经济人权提供法律保障。如近年来，农民工住房问题已成为城市的重要社会问题之一，居住权是一项基本的经济人权，我国政府正在采取经济适用房、保障房等政策满足农民工等弱势群体的居住权。

3社会公正理念是农民工权益平等保障的伦理依据。实现社会和谐，在社会治理理念上就应坚持公平正义。改革开放以来，农村剩余劳动力大量转移到城市，形成大量的“农民工”。但受传统的城乡二元社会结构的影响，农民工的权益没有得到有效的保护，这严重影响了社会的公平与公正。为了实现社会和谐，对弱势群体——农民工权益给予特别保护就显得尤为重要，当然，农民工权益平等保障不能牺牲其他群体的正当权益，这就要求政府制定一个公正的准则。社会公正的核心是制度公正。公正的制度应该是一种公共规则，是全体社会成员公共意志的表达，是以社会各阶层的每一个社会成员都应享有平等权利和履行平等义务为对应的平等权义观的公正原则。笔者认为，目前与农民工权益平等保障密切相关的医疗保障制度、职业培训制度、迁徙自由制度等社会制度体系未能较好体现社会公正理念的正义原则。

二、实现农民工权益平等保障的现行制度之检讨

社会制度是关于特定社会群体、社会组织、社会活动的一套行为规则，它体现了社会生活中人们的行为模式和社会关系模式。我国农民工问题出现时间不长，农民工社会身份地位不够明确，因此，还没有形成成型的关于农民工的行为模式和社会关系模式，即存在着与农民工相关的“制度困境”。从现实来看，农民工权益平等保障面临的制度困境主要表现在经济制度缺陷、法律制度冲突和文化制度曲行三个方面。

1经济制度缺陷是影响农民工权益平等保障的根本原因。实现农民工权益平等保障需要相应的经济制度做支撑，在现实社会生活中农民工权益平等保障相比其他社会阶层的差别化，从根本上说是由经济制度设置的不合理，也就是经济制度缺陷造成的。党的十一届三中全会吹响了改革开放的冲锋号，分田到户的联产家庭承包责任制的推行，极大地解放了农村生产力，激发了农民创造财富的热情，大量农民背井离乡走向城市掘金，实现致富梦想。在改革开放破冰前夕，我国一、二、三产业从业人员结构比为282∶479∶239，而到了改革攻坚时期的2009年，我国一、二、三产业从业人员结构比为103∶463∶434，[3]大量农村劳动力从土地中解放出来从事第三产业。从业人员结构比例数据变迁具有深远的政治经济学意义，正如著名经济学家刘易斯分析的那样，实现城乡二元经济向一元经济转型，必须加速农村剩余劳动力转移，这种成功转型已被西方发达国家所证实，是发展中国家向发达国家过渡的必经之路，也是一个国家实现现代化的必经阶段，属于社会发展的正常规律。但在建国初期由于受前苏联的影响，我国在经济制度设计上实行高度集中的城乡二元计划经济，导致城乡人口管理机制各不相同，形成城乡公民二元的权益保障系统。因此，在经济转型期，农民虽进城务工但依附于土地的农民身份并没有随之改变，这就是农民工权益不能实现平等保障的问题根源。

2法律制度冲突是影响农民工权益平等保障的主要原因。目前，我国法律制度设置中存在着一些具体法律制度之间相互摩擦、矛盾和冲突的现象。在具体的法律制度执行中，对于同一行为某些法律制度给予鼓励，而另一些法律制度则加以限制。这种法律制度上的冲突将造成农民工无所适从，法律制度结构系统不能发挥其应有的整体功能。我们以北京和上海两市关于农民工社会保险的专门规定为例进行比对。北京市制定了《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，该办法规定的医疗保险有两大特点：一是保大病，在重大疾病方面农民工和城镇职工享受待遇是一样的，应保尽保，但一般疾病的门诊诊断费不纳入保障范围；二是保当期，在京务工的农民工在京工作期间患重大疾病可享受该《办法》规定的医疗保障，换而言之，在京务工的农民工离京之后则不享受该《办法》规定的医疗保障。上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，其涉及保险类别大致包括三种：工伤、住院医疗、老年补贴。该《办法》最大的亮点是具有综合性，其明确规定在沪农民工工作到一定年限可以领取老年补贴。[4]从北京、上海两市制定农民工社会保险法律法规制度具体规定中可以看出，农民工享有的社会保险险种并不完整，而且标准不统一、办法各不相同，存在一定程度混乱状况。而农民工是个高流动的群体，如何有效地衔接流动农民工的社会保障关系，显然是个非常突出的问题。

3文化制度曲行是影响农民工权益平等保障的重要原因。我国传统文化深受儒家礼教思想的影响，儒家礼教思想强调人的尊卑贵贱，等级色彩非常浓厚。在社会分层结构中处于底层的中国农民深受传统文化等级观念的影响，权益平等保障观念严重缺失，在其合法平等权益遭受侵害时往往忍气吞声。而在社会分层结构中处于中上层的城市居民，由于接受了现代先进思想教育，尤其多次普法教育，平等观念深入心中。农民工进城务工，虽实现了职业转换，但思想观念并没有随之更新。在现实生活中因等级差异无处不在，身份歧视也就不可避免地随时发生。这种文化制度的曲行是农民工实现市民化的巨大障碍，也是制约农民工权益平等保障的思想观念原因。

三、农民工权益平等保障的实现路径

随着我国社会转型的不断深入，经济的不断发展，农民工作为整体是必然要通过城市化向市民转变的。因此，实现农民工权益平等保障不是权宜之计，而应是一项长治久安的治国方略。要建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，就必须解决涉及农民工权益平等保障的一系列问题。

1提高农民工平等观念是实现其权益平等保障的文化动因。既然权益平等保障实现程度离不开权益主体的主观评价，那么实现农民工权益平等保障就不是立法、执法和司法的孤立过程，而是包括权益平等观念教育的复杂系统工程。农民工权益平等保障需要特定类型的文化作为根基，这种类型文化的特点是农民工有强烈的权益平等观念，在权益平等保障立法、执法、司法的过程中能够广泛地参与。实现农民工权益平等保障，其实质是法律文化问题。形成普遍良好的权益机制不仅需要个人具有强烈的权益观念，还需要各自独立的个人之间存在一定的权益共识。这种权益共识建立在一种共同的文化和道德认知基础上。一个只有权益者本人认同的权益显然是没有任何效力的。[5]农民工权益平等保障的推定是一种社会和公共的判断。社会不是个人的简单集合，而是观念的共同体。没有共同的政治观念、法律观念和伦理观念，任何社会都不可能存在。当代中国，改革开放以来经济、政治、文化都得到了很大发展，但农民工权益受侵害的事件却频繁发生，这说明现代文明还没有建立，农民工的平等观念还不是很强，这更需要对农民工进行平等观念教育。通过专项普法教育，提高农民工现代法制观念，树立人人平等思想，才能促进农民工在权益平等保障观念上的文化认同。现代网络技术的发展，为农民工参与立法提供了机会，我国许多涉及农民工权益保障的法律在起草过程中均将草案公布于众，农民工可通过网络等多种形式发表意见和建议，这即是一种较好的提高农民工平等观念的教育方式。

2推进城乡社会保障一体化是实现农民工权益平等保障的制度动因。“消除城市与农村之间的对立是社会统一的首要条件之一”，“通过消除旧的分工，通过产业教育、交换工种，所有人享受大家创造带来的福利，通过城乡融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展。”马克思关于“城乡融合”的经典理论是对我国推进城乡社会保障一体化的有力支持。社会保障制度设计是否公平、科学是衡量一个国家现代文明的重要标志之一，公平正义是社会保障制度的本质要求，作为体现社会主义制度优越性的社会保障制度在资源配置與人文关怀方面必须向社会弱势群体倾斜。现行的社会保障制度在保障对象、保障范围方面因城乡公民身份不同而实施不同的保障标准，有违公平正义。在全面深化改革精神指引下，推进城乡社会保障一体化、建立无差别的社会保障制度首要任务就是破除身份障碍的藩篱，加速推进城镇化进程。城镇化进程是农民工阶层发展的一个重要途径，有助于农民工身份的转换，有助于农民阶层向市民阶层转换。加快城镇化进程的关键之一就是加快户籍制度改革的步伐，而当前，户籍制度改革正向纵深推进，加之我国工业化进程加快，势必增加更多的就业岗位，吸引大量的农民工合理有序地向二、三产业流动，这些均实现了城镇化和农民工市民化的良性互动。无疑，这为我国建立城乡一体化社会保障提供了可行条件。经济快速发展，为我国推进城乡社会保障一体化提供了可行的物质基础。长期以来实施城乡有别的二元经济制度导致市民和农民在收入水平上存在较大的差距，体现在社会保障上就是城乡居民在缴纳保费标准上的差别，二元的社保缴费标准是实现社会保障城乡一体化的一个重大障碍。现阶段，我国中西部省市经济发展明显提速，农民和农民工的收入显著提高。随着农民和农民工收入的提高，城乡居民收入差距将不断缩小，农民和农民工有实力参与现代社会保障事业，所享受的保障待遇将和城镇居民达到平衡。[6]

3健全相关法律法规是实现农民工权益平等保障的法治动因。人民群众是依法治国的主体和力量源泉。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。实现农民工权益平等保障是一项社会系统工程，需要各责任主体通力合作，尤其立法、执法、司法等部门要多管齐下。

在立法方面，我国没有专门的弱势群体平等权保障法案。公民的平等权保障由宪法给予确认，但我国没有建立宪法法院，公民平等权遭受侵犯不能提起宪法诉讼，所以，宪法有关公民基本人权的规定实际处于真空状态。现行宪法虽然明确规定，“中华人民共和国公民法律面前人人平等”，但就公民平等权保障主体、机构、程序及侵犯平等权的责任等却没有具体规定，因此需要制定一部农民工权益平等保障特别法律，使宪法规定的基本权利与平等权保障落到实处。当前，实现农民工权益平等保障在立法方面首要的任务是健全完善法律援助制度。一是修改完善《民事诉讼法》中与现代法律援助制度精神不相符的规定，针对农民工群体经济条件现状，建议人民法院在受理农民工侵权案件时缓收诉讼费，诉讼费用的承担根据案件审结结果再决定；二是修改完善《劳动仲裁法》的相关规定，建议将现行《劳动仲裁法》规定的案件审理时效由60日改为30日，缩短审理时效，提高仲裁效率。

在执法方面，整合现有执法资源，提高劳动执法实效性。参照西方国家劳动执法体制，建议在现有警种中增加劳动执法警察，配合劳动和社会保障部门对用工单位的劳动用工进行监管。为保障农民工平等权，首先，要保障农民工生产安全权，执法部门要严格检查用工单位生产劳动条件、场所是否符合《安全生产条例》的规定，不符合的决不能开工生产，需要整改的待整改验收合格后方可复工生产；其次，要保障农民工劳动报酬权，执法部门要严格检查用工单位是否遵守《劳动法》规定的男女平等、同工同酬，杜绝同一工种报酬男女有别、同工不同酬的现象，同时，检查督促用工单位依据劳动合同签订的付酬办法按时、足额发放工资，杜绝工资拖欠；再次，要保障农民工休息权，依据《劳动法》的规定，用工单位每周要求农民工工作时限不得超过44小时，执法部门要严格检查、随时抽查农民工每周工作时间，督促用工单位按规定对超时工作的农民工支付加班报酬；最后，要保障农民工的职业培训权，接受职业培训是农民工提高自身技能的现实需要，也是促进社会发展的动力，执法部门要对用工单位农民工参加职业培训情况进行监督检查，杜绝不经培训就上岗、先上岗后培训的现象，同时，对农民工参加培训的时数、过程进行全方位监督，严防假培训。

在司法方面，革新司法理念，简化诉讼环节，积极主动为农民工提供优质的司法服务。建议基层法院成立巡回法庭，到农民工较集中的地方巡回办案，改变法院常规工作时间，利用晚上、周末休息时间审理农民工侵权案件，如此既方便了农民工 ，又有利于宣传法制、提高普法实效。为提高农民工维权积极性，对请求支付劳动报酬和请求工伤赔偿的案件不再审查其经济困难条件，一律无偿提供法律援助。此项建议放宽了农民工获得法律援助的经济困难条件，农民工的法律援助案件数量将会相应增加，地方政府按原有规定的公民经济困难标准所核拨的业务经费也将出现较大的缺口，可能使这项规定难于落实。为了解决这一问题，建议中央财政和省市财政适当增加基层法院办案经费，或建立国家层面的农民工法律援助专项资金，解决基层法院因业务量增加而办案經费不足的问题。

4健全和发展工会组织是实现农民工权益平等保障的政治动因。当前我国农民工权益不能实现平等保障，除了农民工社会地位弱势以外，还与农民工缺乏团结互助的组织密切相关。为了帮助农民工实现权益平等保障，应吸收农民工参加到工会组织中来，从组织上帮助农民工实现权益平等保障。工会是工人阶层的维权组织，党和政府高度重视工会组织建设，早在2003年，全国总工会第十四次代表大会就已明确，我国非公有经济单位的工会工作将成为中国工会的重中之重；工会的职能应充分体现为其经济利益维护功能，即充分利用工人阶层当家作主的政治优势，由传统的政治附属回归到经济利益代言人上，代表整个工人阶层在市场经济中与资方就工资、就业条件等经济权益进行谈判、协商，从而成为工人阶层合法权益的坚强争取者、维护者。[7]全国总工会十四大根据《工会法》修改了工会章程，确定“维护职工合法权益是工会的基本职能”。在工会新章程精神指引下，地方各级工会要创新工作思路，改变传统思维方式，变被动维权为主动维权，送法上门，主动与劳动监察部门联系，在农民工较多的用工单位督促成立工会组织，农民工较少的用工单位建立工会组织联合体，以组织优势帮助农民工维权，从而实现农民工权益的平等保障。

参考文献：

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[5]李晓辉.信息权利研究[M].北京：知识产权出版社，2006∶175.

[6]潘怀明.中国特色社会保障法律制度研究[M].北京：中国财富出版社，2013∶189.

[7]江立华.中国农民工权益保障研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008∶171.

【责任编辑：张亚茹】