城郊保护地型乡村旅游利益相关者诉求分异与共同治理

陈朝

城郊保护地型乡村由于受工业化、城镇化发展的限制，乡村旅游是其优势和重要产业，但各利益主体的诉求矛盾又在某种程度上阻碍其健康发展。长沙市桃花岭村是一个典型的案例。本文就简单论述长沙市桃花岭村的概况，采用实地访谈法，从各利益主体的诉求分异、及管理方法等方面展开论述，以期促进乡村旅游持续健康发展。

一、研究地概况

长沙市岳麓区桃花岭村位于湖南省长沙市岳麓山国家级重点风景名胜区桃花岭景区西侧。东邻长沙市主干道二环线，且邻近中南大学、湖南大学、湖南师范大学等高校，地理位置优越，外部交通便利。是典型的城郊保护地型乡村。桃花岭村是长沙市最早发展农家乐的区域之一，从2002年开办第一家农家乐开始，农家乐数量增长到60家，接待游客数量发展为24万人次。但笔者通过对桃花岭村的走访调查，发现桃花岭村乡村旅游发展至今已进入稳定停滞阶段，且有衰退之势，倘若桃花岭村不能找到一条突破桎梏、踏上健康持续发展的转型之路，那么其乡村旅游的发展很有可能逐渐衰退下去。

二、研究方法

笔者于2014年4、5月间在桃花岭村针对村委会干部、岳麓区街道办事处、地方税务局、农家乐协会、当地居民（包括农家乐经营者和非经营者）、游客进行了半结构式访谈调研，为确保调查真实有效，采取的是一对一的半结构式访谈方法，并对其中部分访谈进行录音。共获取136份访谈记录。

三、各利益主体的诉求分异

（一）地方政府与风景名胜区的诉求分异

20世纪90年代初，桃花岭村由于其特殊的地理位置、独特的乡村景观被纳入为岳麓山国家重点风景名胜区的规划范围。自此岳麓山风景名胜区成为桃花岭村的“二政府”，居民建房、项目开发均得通过景区的批准。但二十多年来，景区却只管控而对桃花岭村没有落实规划实施，地方政府和风景名胜区的管理职能多有重合，而导致桃花岭村的行政管辖比较复杂。（1）行政区划属岳麓区，其他行政管理当属岳麓区管理，但经济建设受风景区的限制政府也无法管理。（2）风景区只管控居民用地、建房，外来单位投资开发对桃花岭村景观的影响。地方政府在管理方面丧失了一部分行政权力，在招商引资方面难度加大，社区内居民的经济开发受到景区限制，无疑造成了地方政府税收的减少。地方政府对桃花岭村乡村旅游发展侧重于提升经济和社会效益，而风景区则对桃花岭村乡村旅游发展的诉求则偏向于环境效益。

（二）地方政府与农家乐协会、经营者的诉求分异

地方政府的诉求是多元化的，涵盖经济效益、社会效益和生态效益等多个方面，寻求桃花岭村乡村旅游的社会、经济、文化、环境的协调发展;但协会和经营者同时就是乡村旅游经营中的投资者，有投资就会追求利润，作为追逐经济利益的商人，协会和经营者的诉求以经济效益为主，侧重于旅游开发，轻视对生态环境和公共资源的保护，在经营过程中会出现景观破坏和环境污染等问题。地方政府希望协会和经营者通过对乡村旅游开发来改善社区的经济状况、带动其他产业发展。但协会和经营者注重自身利益最大化，有时还侵蚀政府利益，如纳税时少报瞒报，协会和经营者倾向于控制和垄断乡村旅游业，而对未经营农家乐的社区居民的利益并不会过多考虑。所以，目前协会、经营者与政府的关系从本质上说是对抗性的。

（三）地方政府与社区居民（未经营农家乐者）的诉求分异

地方政府与未经营农家乐的社区居民矛盾冲突有：（1）政府缺乏促进乡村旅游的政策和措施，地方政府缺乏正面干预，任由桃花岭村乡村旅游自主发展，未经营农家乐的社区居民对乡村旅游的重视程度不高，这样实际上也不利于未经营农家乐的社区居民的发展;（2）未经营农家乐的社区居民难以介入乡村旅游开发，桃花岭村的居民认为村里的干部很容易参与乡村区旅游开发，而自身由于缺乏资金和权势，所以个人在争取参与乡村旅游开发的权益时，存在私人成本过高的问题。很多社区居民难以通过正常渠道介入桃花岭村乡村旅游开发。

（四）农家乐协会与经营者的诉求分异

农家乐协会希望能真正发挥协会的作用，统一协调桃花岭村社区的各户农家乐，发挥一个积极的集群效应，维护农家乐经营者的集体利益，如统一定价，避免价格的恶性竞争;组织培训，提升旅游服务水平和质量;统一标志，规范化管理经营等，但很多农家乐经营者着眼于短期利益，专注于自家小户的盈利，希望在协会的荫庇下享受集体利益的同时又想最大程度地谋取个人利益，缺乏合作意识，如不遵循协会商议的统一价格，不愿意参加组织培训，不愿意缴纳用于协会的活动经费的会费等，这与想通过协会来为自己争取集体利益又是相悖的。

（五）农家乐经营者与非经营者居民的诉求分异

经营者缺乏合作意识，选择封闭式自我发展模式，将未经营农家乐的社区居民排除在乡村旅游发展的合作对象之外。农家乐经营者认为开展农家乐旅游是自己的事情，与未经营农家乐的社区居民无关，连采摘和原材料采购都无意达成协议以便长期合作发展，导致未经营农家乐的社区居民难以介入到乡村旅游中;农家乐经营者开展农家乐旅游过程中不可避免地给未经营农家乐的社区居民带来了一些负面影响，如环境污染、农田践踏、过度拥挤、社区间良性互动减少、摩擦增多及乡村景观环境的破坏等，虽然每个社区居民都分担着这些负面影响，但由于经营者自身享受者旅游开发带来的利益，所以承担消极影响更多的还是未经营农家乐的社区居民。未经营农家乐的社区居民在桃花岭村乡村旅游开发中收益甚微，同时承受诸多负面影响，导致未经营农家乐的社区居民不满情绪高涨，表现为消极对待旅游业，对乡村旅游的发展漠不关心，对游客不热情等。

（六）游客与农家乐经营者的诉求分异

游客与农家乐经营者的利益冲突突出表现在价格和服务的冲突上。比如，农家乐经营者寻求高额利润，其最常用的方法有：提高产品与服务的价格;降低经营成本。在无法扩大建设，提高经营档次的情况下，农家乐经营者通常选择降低经营成本，而降低成本的手段主要有：减少服务人员的数量，降低员工的薪酬，减少对设施设备的投入，降低产品质量，削减宣传费用等。这样可能导致的结果是，游客获得的是不与其支付费用等值的、低劣的产品与服务，而游客的利益诉求中恰恰是改善内部交通条件、方便获取农家乐信息、降低农家乐价格、提高产品和服务质量及更新乡村旅游项目等。

（七）游客与未经营农家乐的社区居民的诉求分异

桃花岭村农家乐大部分都提供了蔬果采摘项目，但不是所有农家乐经营户都有合适的果园菜地来经营该项目，很多都是游客提出采摘的要求后，经营者再把游客带到一些未经营农家乐的农户的园中，采摘的蔬果费用由游客支付给未经营农家乐的社区居民。在这样的经营模式下，就出现了游客只想体验采摘过程，不愿花钱购买的情况，更甚者，有的游客偷摘偷采，未经营农家乐的社区居民的利益损失无法获得应有的赔偿，他们仅能在自家果菜园边树立“严禁私自采摘，违者罚款XX元”的警示牌，这样的牌子随处可见。所以未经营农家乐的社区居民的诉求之一是提高游客素质，规范管理采摘项目。

四、共同治理

桃花岭村乡村旅游各利益主体之间存在着错综复杂的利益关系，既有冲突，又相互依存、存在共同利益目标，这些现状构成了桃花岭村乡村旅游利益相关者之间相互制衡、相互牵制的关系。

（一）政府切实履行职能

桃花岭村乡村旅游要发挥政府主导作用，政府主导并非政府直接经营管理，只是为乡村旅游的发展创造良好的外部环境。在这方面，各级政府和各部门要加强协调合作，力求在整合资源、整体宣传促销、旅游资源保护和管理方面发挥应有的职能。在发展旅游业的过程中，政府应至少履行立法、规划、协调和投资四方面职能。

（二）景区落实规划的实施

《岳麓山风景名胜区总体规划》针对岳麓山风景名胜区现状条件和地位特点，规划提出规划区内经济发展方向是：加强风景保护和生态建设，以旅游业为基础，调整产业结构，大力发展特色生态种植业、养殖业，积极发展旅游商品加工业及商业、服务业，走可持续发展之路。这样桃花岭村的社区居民就能放弃“提篮小卖”式的农产品销售模式，充分利用岳麓山风景名胜区的区位优势，将种植业、养殖业和观光旅游业结合起来，加快桃花岭村的产业结构调整，又好又快发展。

（三）游客的文明参与

广大游客若能树立科学的旅游发展观，强调旅游的自然性、健康性、生态性和环保性，促使旅游消费健康发展。这样才能从需求上给予最大的动力，促使旅游社区走入良性发展轨道。桃花岭村客源复杂而分散，将消费者纳入治理很难操作，但桃花岭村可以通过建立针对消费者的信息披露制度，改善售后服务方式和水平，疏通意见反馈渠道等方式来实现游客参与治理，建设游客满意度评价体系。

（四）和谐社区的构建

社区内包括农家乐协会、农家乐经营者、未经营农家乐的社区居民三个主体。农家乐经营者要深刻认识到其他社区居民这一利益相关者的重要影响，充分利用社区协作。未经营农家乐的社区居民也应转变观念，积极参与乡村旅游开发，地方政府要改变旁观者的心态，积极发挥政府职能作用;建立保证各利益相关者参与的决策机制;创立旅游发展的合作机制以及建立对旅游问题的日常协商制度等。

五、结语

乡村旅游利益主体共同治理体系的人员构成就是各利益相关者，利益相关者共同治理要坚持景区规划指导、经济社会协调发展、收益均衡和共同利益优先、平等享有监督权的原则。桃花岭村乡村旅游利益相关者之间关系复杂，在利益相关者的研究过程中，不仅要看到利益相关者之间的矛盾冲突，更要看到利益相关者之间的合作基础，依此来搭建协作平台，共创多赢局面。