《旅游法》实施以来旅游团费的价格反弹与规制策略

李文海

《旅游法》实施以来，旅游团费问题并未得到有效解决。2014年下半年以来，旅游团费低价反弹越发严重，零负团费、超低团费卷土重来。其主要原因体现在行业治理、执法监管、社会监督三方面。针对旅游团费价格反弹问题应当采用有效的规制策略：完善行业准入与退出机制、强化旅游团费的价格标准措施、加强旅游执法监管能力建设、发挥旅游者社会监督功能。

《旅游法》实施以来，旅行社以零负团费、超低团费组团的问题曾在一段时期内销声匿迹，但随后开始死灰复燃。近一年多来，旅游团费理性回归的良好势头不再，旅游团费的低价反弹越发严重。其后果是，强制旅游者消费事件频发，旅游市场恶性竞争的乱象再生。为遏制零负团费、超低团费卷土重来，必须探究旅游团费价格反弹问题的制度原因，进而采取有效的规制策略和措施。

一、旅游团费价格反弹问题

《旅游法》实施初期，社会各界对于《旅游法》促进旅游团费理性回归寄予厚望。事实上，《旅游法》实施后一段时期，执法部门对旅游团费问题查处较严，旅行社不愿当出头鸟，零负团费和强制消费情况较少。在此背景下，旅游团费纷纷涨价。旅游市场境内组团价格普遍比2012年翻一番，出境游价格涨幅也在60%～100%。旅游团费涨价被业界称为隐形成本透明化，体现了旅游团费的理性回归，标志着旅游市场竞争开始趋于理性化。旅游团费从超低价格向正常价格的反弹表明，对零负团费、超低团费问题的治理曾取得明显效果。

然而，2014年下半年以来，零负团费、超低团费大有卷土重来之势。旅游团费再次从正常价格向超低价格反弹，被媒体形容为“一夜回到解放前”。旅行社竞相打出低价，旅游市场恶性竞争趋势甚至超过《旅游法》实施之前。笔者分析有关统计数据后认为，零负团费、超低团费问题并没有因为《旅游法》实施而得到有效解决，旅游团费低价反弹迟早会发生。《法制晚报》近日公布了《旅游法》实施前后（2012年10月至2014年9月）为期两年内公开报道旅游纠纷的统计数据。该数据表明，2012年10月至2013年9月期间，公开报道旅游纠纷共66起，其中强制消费纠纷最多，共18起，占比接近3成。2013年10月至2014年9月期间，即《旅游法》实施一年期间，公开报道旅游纠纷共102起，其中强制消费纠纷最多，共42起，占比超过4成。强制消费往往是超低团费的必然结果。旅行社以不合理低价组团，然后只能通过强制购物、强制参加另行付费旅游项目弥补成本和获取利润。因此，强制消费纠纷可以看作是旅游团费问题的晴雨表。对比《旅游法》施行前后两年的数据，不仅强制消费纠纷的绝对数量后一年比前一年增加不少，且强制消费纠纷与旅游纠纷之比，后一年比前一年也增加了1成以上。在《旅游法》实施后的一年时间，强制消费纠纷数量和比重不减反增，可以推测其背后所隐藏的低价团费问题并没有得到有效解决，旅游团费低价反弹已是既成事实。

二、旅游团费价格反弹的原因

（一）旅游行业治理结构存在缺陷

旅游行业治理结构在行业体系、竞争规则等方面长期不均衡，是旅游团费低价反弹的基础性原因。一方面，行业经营体系不合理。旅行社行业处于小、弱、散状态，没有形成合理的行业经营体系。同质化竞争、行业自治化程度低、挂靠经营等问题重重。旅游行业准入虽然是特许经营许可制，但旅行社行业门槛偏低，致使竞争形势异常残酷，恶性竞争势所难免。另一方面，行业竞争底线难控制。在旅游团费报价合理条件下，市场竞争结果将是实力不济的小旅行社遭到淘汰。小旅行社不甘被淘汰，突破竞争底线，就会产生零负团费。《旅游法》实施之初，大型旅行社由于放弃超低团费经营而业务量大幅下滑，小作坊旅行社通过各种规避手段继续营销超低价团反而订单爆满。小旅行社通过零负团费、超低团费争夺消费者，倒逼大旅行社降低团费回到零负团费经营行列。劣币驱逐良币，最终就没有旅行社愿意坚持团费合理定价。

（二）旅游市场执法监管面临困难

首先，旅游监管执法涉及旅游、价格、交通等多个行政部门，在执法配合方面各部门权限和职责仍然不清晰。面对数以万计的旅游经营主体，执法所需人力、物力、财力仍然相对匮乏。其次，《旅游法》所规定的执法依据条款，缺乏解释和细则。最为突出的问题是，对“不合理低价”的认定与处罚难。在执法过程中，如果不能查证旅行社有安排购物或另行付费旅游项目获取不正当利益的行为，能否直接对旅行社以低价团费组团的行为进行处罚并不清楚。即使可以直接处罚低价团费，认定低价团费的标准又是难题。有案例表明，有的部门选择回避这些棘手问题，通常不直接认定和处罚超低团费，致使执法监管力度不够。再次，执法监管在范围上存在死角。目前执法部门对合法注册的旅行社进行监管较为有效，但对无资质经营、挂靠经营、跨行业规避监管等问题一定程度上存在监管盲区。例如，在《旅游法》实施强化监管背景下，小旅行社千方百计逃避检查和处罚，营销平台转移就是其中的一种方式。即，通过其他行业平台营销旅游业务，将组织旅游视为一种促销手段。如医疗旅游、美容旅游、保健品展销旅游、保险促销旅游等。目前对这种逃避监管行为的查处存在不足。

（三）旅游者维权监督渠道不畅

零负团费、超低团费的经营模式具有迷惑性，旅游者存在投机心理和侥幸心理，常常对低价团费旅游项目抱有幻想或不能分辨。信息不对称和心理势能不均衡，为纠纷发生埋下伏笔。旅游消费者一旦发现上当，也缺乏充分的维权决心和维权能力，更重要的是旅游消费者维权监督的成本普遍偏高。《旅游法》第35条规定，旅行社不得以不合理低价组织旅游活动，未经旅游者要求或同意不得安排购物或另行付费旅游项目。有违反这些规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或退还另行付费旅游项目的费用。但旅游消费者往往不注意收集和保存有关证据，很难为维权提供强有力保障。另外，维权的预期利益常常抵不过维权所需支出，维权赔偿程序复杂，维权成本高。旅游者维权监督渠道不畅，查处旅行社超低团费违法的信息渠道狭窄，加深了旅游团费问题的治理困境。

三、旅游团费价格反弹的规制策略

（一）完善行业准入与退出机制

发展旅游经济本应降低准入门槛，由消费者根据旅游经营主体的实力和诚信度进行选择，按照市场规律实现旅游经营者的优胜劣汰。然而旅游行业具有一定特殊性，消费者很难掌握旅游经营主体的实力和诚信度信息，或获取信息成本偏高。普通旅游者一般不重视考察旅游经营主体的实力和诚信度，小作坊旅行社的超低团费往往具有诱惑性和吸引力，使得实力差、诚信度低的小作坊旅行社并未被市场直接淘汰。由此可见，通过市场规律自然淘汰小作坊旅行社一定程度上是失灵的。为此，必须通过政府规制措施完善行业准入与退出机制。一方面，建立经营实力和诚信度的信息公开平台，方便消费者查询，引导消费者理性选择旅游经营者，改善行业准入与退出的市场机能;另一方面，建立行业准入黑名单制度，防止违法违规的经营者反复卷土重来。凡是进入黑名单的经营者，必须退出，不得以任何形式再次进入旅游服务行业。通过完善行业准入与退出机制，加大行业整合力度，从源头控制旅游市场恶性竞争。

（二）强化旅游团费的价格标准措施

一是通过解释《旅游法》明确法定价格标准。分析《旅游法》第35条的规定，“不合理低价”通常就是指“低于成本价”。凡是低于成本价的旅游团费报价都属于违法，除非旅行社能提供证据证明其正当合理性。二是运用价格评估手段核算成本价。行政机关在查处零负团费报价时，应当依法核算同时期同一旅游线路团费的成本价。旅行社如果对此存在异议，可以申请第三方的价格评估机构核算成本，将核算结论作为异议证据。三是通过行业参与商讨行业标准价格。行政机关可以就团费成本听取当地旅游行业各方意见，可根据区域旅游经营主体的申请对旅行社进行价格听证，商讨行业标准价格。四是实施指导定价措施。采用价格商谈机制，约谈旅游团费报价偏差较大的经营者，予以警告和指导。灵活运用临时价格干预措施，例如，《海南省旅游条例》明确价格主管部门可以对部分商品和服务价格采取限定差价率或利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等临时价格干预措施。在节假日期间可以实施政府指导定价，通过价格标准措施调节市场。

（三）加强旅游执法监管能力建设

旅行社采用零负团费、超低团费招徕消费者，采取无资质经营、挂靠经营、跨行业规避等隐蔽手段。应加大处罚力度，有针对性地提高执法监管能力。首先，对无资质经营者，必须严厉打击。对无证经营的所谓“黑社”“黑导”和“黑车”进行查处，往往较为棘手且难以短期见效。执法者在查处无证经营问题上存在畏难情绪，导致互相推诿。必须明确查处无证经营的法定职责，落实执法责任制，减少职责交叉情形，提高执法效率效能。其次，对于挂靠经营者，应加强监管。由于单独办理经营许可成本高、风险大，民间资本进入旅游行业大多采用挂靠经营的方式。挂靠经营在管理、经营、服务各方面均存在一些先天不足，容易产生不合理低价组团等违法行为。执法部门必须加强对挂靠经营的监管，防止违法行为发生。再次，对于跨行业规避监管的问题，要扩大旅游价格规制措施的适用范围，打击“借鸡下蛋”的隐蔽违法。对旅游市场和消费者实施无漏洞保护，不留执法死角。通过联合执法，打击跨行业违法经营行为。

（四）发挥旅游者的社会监督功能

为防治旅游社以不合理低价组团，应发挥旅游消费者的社会监督功能，完善消费者维权程序，降低其维权成本。《旅游法》第31条规定：“旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。”行政监管部门应确保旅行社按时足额交纳旅游服务质量保证金，并完善旅游者权益损害赔偿程序，提高旅游消费者获得损害赔偿的效率。根据《旅游法》第35条规定，如果发生地接旅行社强制旅游者消费事件，组团旅行社必须为旅游者办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。监管部门应当强化监督，确保组团旅行社先行赔付旅游者。此外，监管部门应设立对旅游经营违法的举报奖励机制，提高旅游者举报和维权的积极性。通过激励机制，提高旅游监管部门发现违法线索和收集违法证据的效率效能。