启动“21世纪海上丝绸之路”建设南海和平之海

蔡鹏鸿

作为构建全方位对外合作新格局的战略构想，“21世纪海上丝绸之路”正进入规划落实倒计时。为推动丝路建设，中国政府牵头创建了亚洲基础设施投资银行，注资400亿美元启动了“丝路基金”，要与丝路沿线国家共享发展机遇，沿线大多国家表达了积极参与的态度。在落实推进“21世纪海上丝绸之路”之前，很有必要对于可能面临的风险和挑战进行评估，找到克服挑战的工具，让沿线各种矛盾得以缓解、抵牾情绪得以消除、对立要素得以融合。笔者以为，可能牵动全局的难点及其提出的挑战，或许就在自家门口，这就是，如何有效清除南海问题形成的若干障碍，平衡维权与维稳的尺度、协调南海周边国家的关系，将南海地区塑造成和平稳定与合作共赢之海，以利于“21世纪海上丝绸之路”这艘巨型航船顺流南下，远渡重洋。

南海问题引发的挑战

中国政府最初是向东南亚国家提出共建“21世纪海上丝绸之路”这一倡议的。其背景是，东亚地缘政治格局进入了新的整合与发展时期，周边海上安全环境呈现出前所未有的新内涵、新条件和新趋势，其中许多不安定因素大多汇聚于南海及其周边地区。它们给全面落实“21世纪海上丝绸之路”的战略构想形成若干挑战。

第一，变动中的地区秩序和地缘战略格局对南海问题的解决带来困难，对实施“21世纪海上丝绸之路”的构想形成了挑战。战后形成的全球性和区域性地缘战略格局正处于深刻变化之中，在这样的背景下，南海地区尽管在地理空间上只是整个大区域中的一部分，但这里是地区政治、外交和安全诸类矛盾的交汇处，也是大国战略博弈交织之地，人们担心这里成为大国争夺霸权的“大熔炉”，大国之间相互争斗，争夺主导权，有引发冲突甚至战争的危险。

第二，法理斗争引起的挑战。自从菲律宾2013年提出所谓的“仲裁案”后，国际上对南海断续线的法律地位和法理依据出现了一系列的质疑，一些人借机恶意攻击中国的南海政策及实际行动，中国已经成为南海众多矛盾的主要相关方，正处于南海漩涡的中心。而越南也表示要向国际司法机构提出仲裁。甚至连印尼也认为，南海断续线切入纳土纳群岛，影响印尼的“领土完整”，印尼军方因此要加派军力“驻扎”纳土纳群岛。中国能否借助海上丝绸之路，避开南海法理斗争的风口浪尖？

第三，“东盟抱团”成为新趋势。根据东盟的规划，2015年是建成东盟共同体的目标年。尽管因其内部原因而将共同体建成的目标推迟到2015年底完成，但是，为实现东盟共同体，东盟内部对一些尚未达成一致的争论问题保持了高频率的协调，其中包括如何形成一致的南海政策。现在东盟国家在南海问题上的看法趋于一致，就基于国际法解决争端的观点达成共识，东盟与中国在南海问题上的分歧或“不一致”正成为影响南海问题的新因素，“东盟抱团”的新趋势不容忽视。

第四，地缘政治上，南海已经成为中美角力的新高地。南海问题长期来并未成为影响中美关系的核心障碍，但自2010年以来，美国放弃了长期奉行的所谓“不介入政策”，开始转向“选边站队”，倾向性政策表达日益清晰。2014年年初，美国国务院高官公开指责中国的南海政策，不久之后又针对中国抛出“冻结南海行动倡议”，到2014年末，美国国务院发表《海洋界限：中国的南海主张》的报告，毫不含糊地支持菲律宾的南海仲裁案。美国在南海问题上公开站在中国的对立面，否认中国的南海断续线，声称美国在南海拥有国家利益，奥巴马甚至公开声明美菲同盟关系就是美国的核心利益，美国的政策立场使南海问题更趋复杂。南海业已成为中美地缘政治角力的新高地。

对新局势下南海问题的新认识

“21世纪海上丝绸之路”这一构想，是中国政府从战略高度重视周边外交的产物，是对近年来国内国际的各种正面要求做出的一种突破性回应，让国内民众看到了维护国家主权、民族尊严的坚定意志，向国际社会表达了中国愿意积极承担国际责任解决地区热点的姿态，让周边国家深切感受到可以分享中国发展机遇的中国气派。为使“21世纪海上丝绸之路”这条“巨龙”乘风扬帆，一路顺风，须对新局势下的南海问题再思考，并在取得新认识的基础上，建设包括南海海域在内的海上合作新秩序。

第一，必须再次确认中国在历史和法理上对南海岛礁及附近海域拥有主权和管辖权。浩渺的南海及其璀璨的岛礁始终是镶嵌在中国国土上闪烁的明珠，自古以来一直见证并守护着浩浩荡荡往来于海上丝绸之路上的中国船队。当下，任何外国不要幻想中国会拿核心利益做交易。

第二，中国崛起让自身具有了一定的经济优势，但这并不是说中国在经济和军事上获得了绝对优势。尽管中国已成为世界第二大经济体，但是中国国际地位的两重性仍十分显眼，尚未摆脱发展中国家的帽子。作为发展中国家，中国保持一心一意谋发展的战略定力不变，以保障中国的根本利益得以获得、保持和延续，保障中华民族的伟大复兴得以实现。鉴于此，在对外关系上，中国要设法把可能导致冲突的因素限制在必要的底线上，以确保中国梦的实现有一个稳定、和平的发展环境。

第三，随着中国在国际上的大国地位得到承认，中国坚定了建设海洋强国的坚强意志。中国同外部世界的经济、人文交往和互动关系，密切和频繁程度业已达到了历史最高水平，以至于中外两方无法轻易割裂，中美之间不能割裂、中日之间也不能割裂，中国与南海周边更是如此。当前中国对海洋权益的重视程度超过以往任何时候，加上南海东海的争议事件，中国被迫提升军事力量以及可能的干预能力，因此可能遭遇来自区域内或区域外各种势力的怀疑和反对，在它们无法理解中国的和平发展用意之前有可能倾向于把中国的言行解读为“扩张”甚至“威胁”，中国因此同美国这个超级大国、其他利益相关者以及南海争端方发生的竞争及其内涵也就增加了其他多种负面因素。因此，中国面临冲突因素上升的局面。在运筹“21世纪海上丝绸之路”时，中国对此应该心中有数，要为应对地缘政治和权力竞争准备投入更多的资源、力量和智慧。

第四，在南海问题上要有打一场法律持久战的思想准备。为顺利推进“21世纪海上丝绸之路”这一伟大工程，不能用短平快方式解决南海争议问题，而要做好打一场法律持久战的思想准备。采用法律方法，就是通过确定岛屿归属和划分大陆架、专属经济区的分界线以及国家间海上国界线来确定各自的主权和海洋管辖权，消除主权争议和海洋权益纷争。从国际法层面来看，国际海洋法的发展进程本身也是产生南海海域争议的一个特殊因素。越南曾经公开承认中国在南海地区拥有主权和海洋管辖权，后来否定自己的声明，这就是明证。从某种意义上讲，法律仅仅是一把静态的尺子，法律斗争将是一个长期的过程，解决问题不可能一蹴而就。当前，在各国都可以利用国际法提出各自主张的背景下，南海依法划界将是一场旷日持久的谈判。因此，即使从技术层面来分析，法律方法也将是一个长期的过程。既然“21世纪海上丝绸之路”不是一个短期行为，而是一项长远的战略，那么中国不仅要以法律方法来捍卫南海的海上权益，还要以此来推进“21世纪海上丝绸之路”的发展。

第五，提供公共产品应有时不我待的紧迫感、关怀度和细腻心，否则将影响构想的实施。公共产品当然包含诸多内容，包括基金、机制等。例如，亚洲基础设施投资银行经中国倡导建立后，备受东盟国家的欢迎。中国应有更多的忧患和惠及周边意识，让这些倡议尽早落实。中国在多个场合多次提出“中国—东盟海上合作基金”，但是一些东盟人士依然不明确如何申请和使用，缺乏透明度和宣传力度。“中国—东盟海上合作基金”是推进21世纪海上丝绸之路的重要支撑力量，东盟国家一些学者倾向于申请海上联合执法训练、航运安全等课题。但是，由于误解或者透明度不够，也有的学者猜测，中方可能比较倾向于提出不敏感的课题，如生物多样化保护等问题。在实施构想过程中，中国应该加快步子，多多提供一些更加务实的操作渠道以及细致的操作措施，顺利推进“21世纪海上丝绸之路”构想。

利用“21世纪海上丝绸之路”

把南海建成和平之海

面对南海问题引发的挑战，应思考如何利用“21世纪海上丝绸之路”这一战略构想把南海建成和平发展、稳定安全之海。

第一，应该思考建设区域过渡期秩序的南海海洋合作机制。变动中的地缘政治格局并未触发中美等大国发生传统意义上的军事对抗，相反，这些国家试图建立互为接纳的区域过渡期秩序。在这样的大趋势和背景下，南海周边国家必定要逐渐融入新的潮流，同大国一起走向新型的区域政治秩序之中，甚至是安全合作架构之内。形成中的新型政治与安全秩序，或许还不能说是一种持久稳定的亚太秩序，但这是一种特有的亚太大环境，在其中，大国都有互相接纳对方的愿望。尽管亚太地区尚未建立具有约束性、机制化特征的安全区域机制，但是冷战时期亚太大国相互排斥、冷战之后相互防范的严峻气氛已经缓和，安全领域的相互接纳成为事实，美国已经认定中国在全球和区域事务中发挥着不可或缺的结构性作用，中国也已经接纳美国进入东亚合作轨道，亚太地区新型的过渡期秩序正在形成之中。在此大背景下，中国应充分利用“21世纪海上丝绸之路”这一倡议，通过同相关国家建立政治和军事互信机制，包括非传统安全合作等，让中国的和平发展、合作共赢理念和政策实践在推行海上丝绸之路进程中首先在南海地区推广、实现。

第二，“21世纪海上丝绸之路”应该是主动谋划、努力进取这一新型外交的实践。通过“21世纪海上丝绸之路”注入必要的资金非常重要，把亲、诚、惠、容的理念转化为具体措施更有意义。在对东盟政策中，中国需经常采用换位思考的方法，要设法让对方获得具有舒适度的结果。这要求中国对待南海周边国家要“亲”，达到亲切、亲和的水平;要“诚”，应做到心中有诚意，做事要诚恳;要“惠”，就是要实现优惠、优待、互惠;要“容”，就是要有风度和深度，对待南海周边国家，要有关怀、容纳之心。在操作层面，中国在东盟国家设立产业、经贸合作区时以及东盟国家在中国设立产业园区时，可考虑尽可能让利东盟方面。东盟国家提出，亲诚惠容四字应以惠为核心。中国在践行四字方针时，应以消除贸易赤字为先、以对方感受实惠为先。

第三，利用“21世纪海上丝绸之路”深化中国东盟海上合作。其实，中国东盟海上合作已经提上议事日程。从中国方面看，对南海周边国家应该加强海军外交，增加海军港口访问。随行军乐队可在甲板招待东盟国家民众，也可上岸表演，海军医疗船的医生可进入社区提供服务;随时准备向东南亚国家提供海上搜救、防灾、救灾行动。加强中国东盟海上合作应精心筹划，使之成为中国东盟合作新亮点。抓紧磋商，尽早启动2015年为“中国—东盟海洋合作年”。中国东盟海上合作应是长期的年度合作项目，起始之年，应着重于非传统安全合作;以共建“21世纪海上丝绸之路”引领海洋经济、海上联通等领域的交流与合作。

第四，在南海地缘经济和地缘政治上，中国应有同美国合作的自信。中国现在已经明确不再依赖某个中心国家（如美国）作为关键，而是更加强调周边。中国周边外交继续保持“东盟为中心”，发挥东盟的核心作用，以反制美国拉拢中小国家的企图。美国正试图使那些被拉拢的国家成为其筹建对抗性集团中的一分子。中国反其道而行之，建立“21世纪海上丝绸之路”主要通过不结盟但广结伴的方式实现。要努力通过这个方式致力于将南海周边国家引导到相互依赖度高、关系紧密到不可分离的程度。

第五，利用区域机制搭建南海合作平台。中国应坚持相互尊重、互不干涉内政的原则同沿线国家发展关系，在南海周边不谋求势力范围，设法利用现有的区域合作机制，把这些国家和地区串联起来，搭建战略平台。一是利用中国—东盟自贸区合作平台，把“21世纪海上丝绸之路”议题列入中国东盟合作进程。中国—东盟自贸区都是双方各自对外建立的第一个自贸区。经过几年的运行，取得了巨大成就，目前正进行中国—东盟自贸区升级版谈判。应把建设“21世纪海上丝绸之路”以及相关的海上基础设施建设项目纳入升级版谈判议程。二是利用亚太经合组织（APEC）平台把“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两大构想连接起来，使中国新一轮改革开放鸿雁在亚太地区最重要的政府间组织中最先展开两翼。2015年APEC主办方是菲律宾，中菲两国应在落实习近平主席同阿基诺总统会晤精神基础上尽早实现双方关系转圜。中国应该积极支持菲律宾办好APEC年会，把构建“丝绸之路”列入会议的合作议题。三是利用并整合现有功能性合作机制和项目，把丝路基金使用的优先方向确立在南海周边，在2015年抓紧公布若干项目，作为示范和引领。亚洲基础设施投资银行项目同样如此，时不我待，及早运营;条件成熟的话，还可以同东南亚国家另行组建“丝绸之路开发银行”、“投资基金”、“风险基金”等跨国金融机构。

总之，“21世纪海上丝绸之路”构想构成了中国面向太平洋印度洋全方位对外开放的战略新格局和周边外交战略新框架。然而，构建“21世纪海上丝绸之路”不可能舍近求远，只能由近及远，中国东部海上沿线特别是南海周边是第一位的。在周边海上局势动荡、安全环境趋紧的背景下，中国推进“21世纪海上丝绸之路”系统工程，以看得见摸得着的项目施惠周边，释放的信号十分明确，中国要同南海周边国家共同建设和平安全合作共赢之南海。

（作者系上海国际问题研究院研究员）

（责任编辑：张凯）