关于养老金并轨的故事

王芳

与习惯工资里扣除“五险一金”的企业人员不同，8%的养老金缴费对于机关事业单位工作人员来说，无疑会带来阵痛。

“我每月要交工资的8%的养老金，我们企业还要交20%，但退休了也就能拿一两千元的养老金，而机关事业单位职工不缴费，还能拿三四千元退休金。”在湖南长沙某国企工作的王丽如此告诉本刊记者。

王丽的话或许代表着中国8000多万退休企业职工的心声，也是3.5亿在职企业职工心头的不忿。造成这种退休待遇巨大落差的根源，是被舆论长期诟病的养老金双轨制。现在，这一存在了几十年的不合理制度终于被“废除”了。

1月14日，中国政府网公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下称《决定》）。《决定》明确，机关事业单位人员将实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。这意味着，今后，近4000万机关事业单位工作人员将和企业职工一样参保缴费。

企业养老金十连调，差距仍在

“我现在每月退休金有2000多元，虽然不愁吃穿，但与机关事业单位相比也还是有差距。”2009年从安徽淮南某国企退休的于娟告诉本刊记者。与她不同的是，她的丈夫在职时并没有交过养老金，退休后拿的钱却比她还要多。

于娟的丈夫在当地一家事业单位工作，属于事业编制。他们在大学相识，上世纪80年代初毕业，当时为了响应国家号召，于娟的父母说服她去了国营化工厂。而她丈夫则被分配进了事业单位。

跟于娟一样的人还有很多。全国人民代表大会财政经济委员会成立的调查组从2014年5月起就以基本养老保险制度、基本医疗保险制度、社会救助制度为重点，进行了专题调研。其报告指出，各地反映双轨制是当前社保制度不公平的突出问题，机关事业单位与企业养老保险双轨制亟待解决。这一结论的依据之一即是调研组在中国人大网的一份调查问卷，问卷结果显示，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不滿。

我国目前的养老保险基金主要有城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险两大部分。其中，保障水平最高的就是城镇职工基本养老保险。按照企业养老保险费率，单位缴纳20%入社会统筹，个人缴纳8%入个人账户。

此外，还有约700万名在职公务员和3000多万名事业单位工作人员，他们的养老金由财政统一支付。这也导致同等学历、同等职称的人因为单位性质不同，退休待遇差距较大。

比如，按照养老金双轨制，同等学历、同等职称的企业和机关事业单位的两个人，在岗工资同为5000元，那么企业退休人员的退休金为2200元，而机关事业单位人员的退休金则能拿到超过4000元。

国家行政学院的竹立家教授认为，养老金双轨制使机关事业单位和企业职工之间形成一道鸿沟，引起的不公平感会随着养老金缺口的加剧更为明显。

实际上，在社会保障方面，我国一直在进行改革探索，曾经出台多项措施来缩小企业与机关事业单位人员的待遇差距。比如，我国企业退休人员基本养老金自2005年开始连续调整，到2014年已经连调十年，今年1月1日又一次调整。统计显示，截至2014年，全国31个省区市已全部完成养老金水平的调整。经过十年的连续上调，我国月均养老金将超过2000元，比2005年增加近两倍。尽管如此，对于一部分人来说，尤其是在县级市一些经营不善的国营企业工作的人来说，养老金的连续上调并没有明显缓解他们困难的生活。

“虽然企业养老金年年调，但调整幅度不大，与事业单位那些退休的人相比差距很大。”64岁的姜帆玲告诉本刊记者。2005年从国有企业退休的她经历了历次养老金调整，她的养老金从最初的800多元涨到如今的1900多元，“十年物价猛涨，各项开支都在增加，退休金却增长缓慢。”

“企业养老金的‘十连调’是一个普调，这意味着每个人的养老金都涨了10%。实际上，这是一个错误的做法。”中国政法大学的胡继晔教授对本刊记者表示。他举例说，有的国企，如中石油、中石化，退休金一般都是五六千，如果再涨10%，就意味着一年又涨五六百。而在地方，有的国企退休人员的退休金甚至不到1000元，只有600至700元，涨10%的话，只有60至70元。貌似公平，实际并不公平。

多位业内专家也表示，企业养老金在“十连调”之前已多年未调，起点基数较低。而且企业养老金虽然调整次数多但增幅小，与机关事业单位相比，两者的差距并没有真正缩小。

而此次破除养老金的双轨制，则意味着我国的养老保险制度目前在继续扩大覆盖面的同时，正在从“人人享有”向“公平享受”转变。

由来已久的双轨制

“我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的，伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。”人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访时介绍说，计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老完全由单位负责。

上世纪90年代，我国国有企业普遍出现经营困难的情况，许多企业发不出退休金。为减轻企业负担，广东作为试点开始试行退休费用社会统筹。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工实行养老保险社会统筹。之后，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩大，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。

“1991年，企业职工养老由‘单位保障’向‘社会保障’过渡，这个过程中，试点主要为了解决国有企业的问题，那个时候民营企业和集体企业不涉及养老的问题。”胡继晔告诉本刊记者，试点了六年之后，1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定建立统一的企业职工养老保险制度，但当时在机关和事业单位没有试点。

“事实上，1994年时就有人提出机关事业单位应该进行改革，所以到1998年就准备要改革，但是怎么改是个问题。”胡继晔介绍说。当时也有人提出机关事业单位的改革不能跟企业一样，理由是，由于企业是由企业自己交钱，机关事业单位如果要交钱的话也是政府交，那何必要政府左口袋掏右口袋，所以当时就没有改。

公开数据显示，到2005年底，机关事业单位人员退休金平均高出企业职工两倍多，如果算上津贴、补贴等，差距更大。公众对养老金双轨制意见很大，要求改革机关事业单位养老制度的呼声日渐高涨。

2009年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》下发，上海、广东、浙江、山西和重庆五省市先期展开试点。事业单位的养老金需要缴费，同时跟企业养老金并轨。除广东在大学和一些事业单位试点外，另外四个省份几乎按兵不动。其中，广东在暨南大学的试点过程中，有超过30位50多岁的大学教授提前退休。

此次改革目标在于将事业单位养老保险下调与企业一致。而由于担心养老待遇降低，这次改革遭遇巨大阻力，试点迟迟没有推开，因此当时的试点并不成功。

“改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老双轨制。”胡晓义指出，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，只是由于各种阻力，改革进展十分缓慢。

2010年颁布的《社会保险法》中，再次将“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员养老保险的办法”交由国务院另行规定。

机关事业单位工作人员是双轨制的受益者，同时也是我国公共政策的制定者、执行者。养老金制度改革就如同“割肉”。涉及这一重要敏感群体的改革，特别是养老保险这样与人们切身利益密切相关的改革，阻力之大可想而知。这也是改革缓慢的一个重要原因。

正在发生的变化

去年12月，养老金要并轨的消息就已公布，尽管没有具体的实施时间和细则，但在社会上也引起了不小的反响。公务员普遍的担心是，并轨后，自己的工资待遇会不会更少，而企业职工则关心并轨后能否公平。今年1月份《决定》的发布，还是让不少人感到意外，感叹并轨之迅速。

“虽然知道要并轨，但没想到文件发布会这么快，而且连过渡期都没有。”在北京某机关工作的杨宁告诉记者。

根据《决定》，机关事业单位养老改革的实施时间为2014年10月1日，早于文件2015年1月14日的发布时间。而其中涉及改革的三类人群（改革实施前已经退休的，改革实施前参加工作、实施后退休的，以及改革实施后参加工作的）中，影响最大的是第二类人，即“中人”。

对于并轨，杨宁关心的问题是他的工资会否降低，“我每月拿到手的工资也就4000多元，远低于我在企业工作的同學，如果还要缴费，那工资岂不是更低了？”

本次《决定》明确了事业单位的基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费为工资总额的20%，个人缴纳工资的8%。与习惯工资里扣除“五险一金”的企业人员不同，8%的养老金缴费对于机关事业单位工作人员来说，无疑会带来阵痛。

《决定》的出台对公务员收入的冲击不会很大，当下公务员的工资体系依据的是2006年的《公务员法》，这与当下的社会实际已经脱节。中山大学社会保障中心副主任宋世斌分析称，人社部会尽快调整公务员工资结构办法，增加公务员实际收入部分。

对于此次的并轨，杨宁认为取消养老金双轨制是必然的。“医疗改革和养老金并轨是大势所趋，双轨制本来就有诸多不合理的地方，早晚都要并。”他表示，自己还是期待能涨工资。

王丽则更关心自己退休后拿到的养老金能否向机关事业单位职工养老金看齐。因为机关事业单位养老金替代率超过80%，而企业职工养老金替代率则在50%以下。她认为这非常不公平。

在胡继晔看来，一样的替代率也不能说就算公平，“这涉及‘起点公平’和‘结果公平’的问题。”双轨制是起点不公平，机关事业单位工作人员不交养老金，结果替代率比企业职工还高，这就让人觉得不公平。

他进一步解释，这部分人交8%的养老金后，他们的养老金替代率肯定还比企业职工高，原因在于职业年金，职业年金相当于养老保险的第二支柱。

除缴纳8%的养老保险费以外，机关事业单位工作人员还需缴职业年金。根据规定，“机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，退休后享受按月领取职业年金的待遇。”

也就是说，除了和企业一样要为职工交28%的养老保险之外，机关事业单位还要多交12%的职业年金。“机关事业单位的缴费相当于工资的40%，所以退休后养老金的替代率是80%也很正常。” 胡继晔表示。

职业年金的强制性在发达国家变成了一种常态，而我国这次改革在机关事业单位建立职业年金也是强制性的。不过，有专家表达了担忧，因为这部分钱来自于财政税收，很可能变成机关事业单位的一种“变相福利”。