探求破解城市管理困局之对策

黄健荣

【摘要】治理城市病优化城市管理，是当下中国国家治理必须直面的新课题。伴随着中国经济的迅猛发展与城市化进程提速，中国城市不仅是在规模、数量与功能等方面发生急剧的增量性扩张，而且其复杂性与内在矛盾性也在持续升级。城市病孳生蔓延，城市管理正在遭遇日愈严峻的挑战。针对不同类型的城市和不同类型的城市病正确施治，才能有效祛除城市病症，维护城市肌体健康，激发和释放城市活力。

【关键词】城市病治理 城市治理 城市病类型 资源配置优化

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

随着城市规模的增量性急剧扩张，城市经济活动与社会生活的复杂性不断升级，城市运行各要素间依存度日渐加深，城市管理之难度与日俱增。支撑城市生命存续发展的各种资源超负荷运行成了常态，城市管理面临日愈严峻的挑战。作为城市资源集聚效应与规模效应特点的对立面与伴生物，各种城市病也以难以阻遏之势迅速发展起来。在当下中国，城市的交通堵塞、环境污染、住房紧张、食品药品安全问题迭出、就业困难、教育和医疗卫生资源不足等等急难重症都给城市发展带来重重困扰，使城市管理者常常陷入左支右绌应对乏力的境地。深入认知中国经济社会急剧转型时期所出现的城市病问题，积极探索遏制与治理城市病之方略，是必须直面的挑战，也是优化国家治理之要务。

城市病降低城市运行效度与活力

对现代城市病问题的关注和研究，启自于19世纪中期出现城市爆炸性增长的英国，兴盛于20世纪60年代城市快速扩张的北美。什么是城市病？百余年来，论者对此见仁见智，众说纷纭。其中有管理失调说、资源超载说、社会冲突说等等。今天，城市病是城市中由于人口高度集聚所产生的，在人类进行的社会性与生物性生产与再生产活动中对资源的类型、数量与质量的过度需求，与城市对相关资源供给不足的落差，以及城市管理效能与城市管理难度之间的差距所导致的城市病象。城市资源供给不足或供给质量不好，或资源配置不当，主要体现在公共物品公共服务供给不足或供给质量低下。其症状表现为：城市制度供给不足，城市管理失序；城市规划无序，恣意拆建，浪费资源，折腾民众；城市交通拥堵、出行者不堪其苦；城市生态遭受破坏，空气、水源和环境污染严重，祸及民众，伤及经济；住房紧张，房价居高不下；就业困难，分配不公；治安状况不好，公众安全感缺失，等等。

进而言之，城市病在某种程度上是一种“富贵病”—类似于人的消化不良、营养分配不均衡、血脂高、循环不畅、肥胖症，等等。但与此同时，城市“贫血症”也已经发病。城市“消化不良”，是城市资源配置低效，城市运行低效，城市建设难以优化。城市“营养供给不均”，是收入分配不公，社会阶层分化严重；以及经济社会生活中其他方面的公共政策的差等正义。城市“血脂高”，是交通拥堵，环境污染，治安恶化与城市发展同在。城市“肥胖症”，是城市臃肿，运行不畅；同时大量空置房与住房紧张共存。城市“贫血症”，是能源紧张、水资源紧张，以及其他方面的公共物品供给短缺与城市相伴。

我们应当清醒地看到，城市病的发展蔓延已经在无情地消解城市资源配置效率，戕害城市肌体健康，吞噬城市活力，其在城市运行与民众生活的许多方面造成的危害极为严重。

一是交通拥堵造成巨大资源损失。交通拥堵几乎是所有城市挥之不去的噩梦。交通堵塞导致城市资源的极大损失。以北京为例。据北京市交通委发布的2013年北京市交通运行分析报告，2013年平均每天堵车1小时55分钟，与2012年同期相比延长了25分钟。①2014年北京居民出行更要多花1倍的时间，但在中国交通拥堵的主要城市中排名中北京仍位居第三，上海和杭州的拥堵状况比北京更为严重。此份报道的依据是阿里巴巴旗下的高德公司应用卫星定位技术得出的大数据分析结果。②北京中林资产评估有限公司依据北京市交通发展研究中心发布的《2011年北京市交通发展年度报告》，做出一份评估报告显示，交通拥堵让北京市年损失1056亿元，相当于北京GDP的7.5%。倘若平摊到每辆机动车上，每年每辆车的平均经济损失达21957元。③这其中，包括资源损失、时间损失和道路交通事故的增加等等。以此推算，全国城市每年因交通堵塞造成的经济损失之巨，岂止是令人叹息。

二是环境污染和生态恶化造成巨大经济损失。由于城市发展片面追求GDP总量而不惜牺牲环境代价。因此，城市大气污染、水体污染、固体废物污染到了触目惊心的地步。据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，有接近200座严重缺水，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市尤其是资源型城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨严重影响农业，而且直接威胁到广大市民的身体健康。④大量粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使大气质量严重恶化。中国环境监测总站网2013年1月12日的监测数据显示，全部被监测的74个城市中，33个城市空气质量指数超过300，空气污染严重。⑤环境污染大大提高了生产成本，造成的经济损失占到国民生产总值的8%到15%。

三是环境污染严重危害城市公众健康。长期以来，环境污染对城市公众健康的危害极为严重。早在10年前，国家环保总局与国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》就已经显示，2004年我国平均每1万个城市居民中有6个人因空气污染死亡、10人因大气污染引发呼吸或脑血管系统疾病住院，新增4.3人在其未来生活中忍受着慢性支气管炎病痛的折磨。⑥今天，在许多地方城市环境污染的诸多要素中，雾霾更成了咄咄逼人的健康杀手。

四是垃圾困局挤压恶化城市生活空间。目前，国内有超过1/3以上的城市正深陷垃圾围城的危机。⑦而除县城之外的668个地级以上较为大型的城市中，2/3正处于垃圾包围之中，1/4以上已经没有垃圾填埋堆放场地。⑧垃圾处理的难题难以破解，给城市居民带来了极大的困扰。另一方面，在众多城市面临垃圾处理危机的同时，政府为建设垃圾处理设施的努力却常常陷入与利益相关民众发生冲突的困境。例如，北京六里屯垃圾填埋场建设、广东番禺垃圾焚烧发电厂建设、安徽舒城垃圾填埋场建设、浙江余杭中泰垃圾焚烧发电厂建设都发生了激烈的邻避冲突群体性事件。

五是水资源危机制约经济发展。我国水资源不足，人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1/4，美国的1/5，居世界第121位，处于全球13个水资源最贫乏的国家之列。到20世纪末，全国600多个城市中的400多个都不同程度地存在供水不足问题，其中严重缺水的城市多达110个。其中，作为首都的北京市处于世界上水资源缺乏最严重的巨型城市之列。⑨据测算，北京每年约有近10亿立方米的用水缺口。水资源短缺严重影响了北京市的生产和生活，成为制约北京经济社会发展的最为紧迫的约束性资源，是制约北京经济社会发展的“第一瓶颈”。在作为天府之国的四川，有16座城市正面临水资源危机，全省有90.2%的人口处于水资源紧缺之中。⑩

六是其他方面的诸多问题也都在消减民众的公平感、安全感和幸福感。这些包括住房紧张问题、教育公平问题、看病难看病贵问题、食品药品安全问题、就业困难问题、养老问题、城市规划失序问题、暴力拆迁问题以及治安问题等等，都在不断销蚀城市民众的生活质量，拷问城市的管理能力。譬如，高房价严重打压城市民众的生活信心。十多年来，城市高房价、高房租一直是令民众倍感顿挫的焦点话题之一。对于新进城市人群，高涨的房价和房租更是他们不可承受之重。房价房租双高使城市民众的生活成本和生活压力持续增长，毫不留情地吞噬着他们城市梦的幸福指数。

从国家治理层面探求破解城市管理困局之路径

改革开放以来，中国发生了巨大变迁，过去35年间，中国城市化得以高速发展。城市化率已经从1980年的20%增长到53%。而同一时期，印度的城市化增长率只实现了从25%到32%的增长。中国由工业化驱动的快速城市化进程对中国的经济发展与现代化建设贡献巨大。依据卡内基国际和平研究院的研究，中国从1980年到2010年平均每年10%的GDP增长有一半来源于城市化的发展，城市化的推进使得约6亿农村人口摆脱贫困。这些事实表明，城市强则中国强。

当下中国正处于城市化进程的第三阶段，即城市化水平越过50%并向更高程度推进。这一阶段在城市化进程中具有里程碑的意义。它标志着一个国家正在从传统农业社会向现代工业社会的转变，同时城市产业结构也发生了重大转向，从过去以第二产业为主逐渐转向以第三产业为主。在此阶段，城市系统更为复杂，城市功能更为多样化，人口、资源、环境承载力接近极限，城市病症状集中爆发。此阶段突出的问题，一是城市管理者囿于僵化落后的管理模式，对集中爆发的各种城市问题难以应对，二是城市居民消费进入追求生活质量阶段，原有的城市基础设施、住房、环境条件已远远不能满足需要。

由于城市对当代中国发展有举足轻重的地位，必须从全面优化国家治理的宏大视野来认知改善和加强城市管理对于提振和维系国家创新能力与经济社会持续发展能力，对于持续增强综合国力与推进民族复兴大业的重要意义。只有这样来认知城市管理，才能真正以高屋建瓴的视界建构改善城市管理的方略与政策。基于这样的新理念，在当下中国整合资源破解城市管理困局优化城市管理应确立一个立足点，实现两个转变，认知两种区分，破解五对矛盾，推进八项保障。

其一，必须确立一个立足点，从国家治理战略层面来决策城市管理问题。应在国家层面设置城市治理委员会，统筹、指导、协调和督查全国城市的规划发展和城市病治理问题，从而加大对城市治理力度，以利于规避城市发展误区，规避欧美发达国家在城市化进程中曾经陷入的困境和走过的弯路，更好地发挥中国城市在经济社会发展中的牵引作用与标杆作用。

其二，必须实现两个方面的观念转变。一是管理者观念的转变。要使城市管理者真正实现从管理者到公共服务供给者的观念转变。具体而言，管理者需要实现从管制本位到服务本位，从权力本位到权利本位，从政府本位到社会本位，从官本位到公民本位的根本转变，从而全心全意为城市发展做好服务。二是城市公众观念的转变。要使城市公众认识到，每一位在城市生活的公民都是所在城市共同体中的一员，不仅对该城市的健康发展运行负有责任，而且彼此都负有责任；认识到每一位城市公民都应当是城市文明发展的贡献者和助推者，而不仅仅是城市福祉的受益者。

其三，必须认知两种区分，即区分不同类型的城市及区分不同类型的城市病。在此基础上，加强城市管理的针对性，从而正确施治。一是必须区分城市的不同类型。从城市的功能区分，可分为超级全功能型（如首都等）、区域全功能型（某些重要的区域中心）、政治中心型（各省区的省会首府）、经济中心型（经济重城市）、文化中心型等。以城市的发展程度区分，可分为超级特大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城镇等。二是必须以城市的发展活力或竞争力区分，则可分为成熟发展均衡型、新兴发展上升型、产业结构调整型、资源依赖型、环境压力型等。三是必须区分城市病的不同类型。由于城市病有不同的类型，必须明确区分不同城市的城市病主要问题何在，而后才能探求是在政府失灵方面进行治理，还是在资源短缺方面进行治理，抑或是在城市管理技术方面的治理，或者是在城市规划与结构失衡失范方面进行治理。应当明白，城市的发展建设必须依循科学求实的原则，决不能脱离实际贪大求全，不能以行政长官的政绩欲望左右城市的发展。不能总是冀望一个城市既是政治中心，又是经济中心和文化教育中心，这样不利于资源的优化配置，不利于提升资源配置的效率。要建构城市发展评估、城市病诊断和城市生态系统评价体系，以利于把握全局统筹安排，并及时发现问题与进行救治。

其四，必须破解五对矛盾。这五对矛盾是：城市资源的稀缺性与公众对资源需求与多样化需求急剧增长的矛盾；城市经济增长与环境生态保护的矛盾；经济发展与社会发展保障公平和利益均衡的矛盾；城市发展与安全供给的矛盾；城市管理水准提升与城市居民整体素质提升的矛盾。无论在中国何种类型何种发展层次的城市，都会在不同程度上存在这些矛盾，而有些矛盾常常是处于比较尖锐甚至很尖锐的状态，例如前三种矛盾。同时，第四种矛盾亦不容忽略。食品药品安全、信息安全、金融安全、网络安全乃至社会治安都是对城市公众生活品质与城市经济运行效率至关重要的问题。因此，城市管理者必须细致入微地明察所在城市这五种矛盾的现实状态、成因与影响，抓住关键问题，探求化解矛盾的思路与政策，以锲而不舍抓铁留痕的实干精神与韧性，逐个缓解与破解矛盾，恢复和维护城市肌体健康。

许多发达国家，特别是英美等国在其现代城市发展前期曾深陷城市病的困扰，有过灾难性的经历。其城市管理已经走过不少弯路。史鉴昭昭，我们万万不可重蹈覆辙。因此，从优化国家治理的高度认知改善城市管理的重要性，以科学决策和科学管理的方式积极回应城市病挑战，是祛除城市病象，维护城市健康与活力，继续发挥城市在中国经济社会发展中的引领与驱动作用的必由之路。

【注释】

①②胡大源：“北京每年因交通拥堵损失700亿”，中国经济网，2014年9月28日。

③⑥“交通拥堵造成损失有多大？北京年损失超千亿”，《科技日报》，2013年1月10日。

④张忠华，刘飞：“当前我国城市病问题及其治理 ”，《发展研究》 2012年第2期，第84页。

⑤“74个监测城市中33个空气质量达严重污染级别”，《人民日报》，2013年01月13日。

⑦李柯勇，南婷：“中国超三成城市深陷垃圾围城 焚烧厂建设引担忧”新华网，2010年10月31日。

⑧“破解中小城市垃圾围城 路在何方？”，《科技日报》，2010年12月10日。

⑨杨健：“400多个城市存在供水不足 水危机面临大挑战”，《解放日报》，2009年11月16日。

⑩ 薛松：“‘大城市病’笼罩中国”，《环境》，2012年第9期，第50～52页。

黄育英：“印度城市化为何输给中国？”，ft中文网，2015年06月10日。

责编 /张蕾