城市群国际镜鉴

张滨阳 青帝

英国：

不能以牺牲环境为代价

“促进英国未来经济的发展，关键是城市经济的发展，而城市集群发展形成规模效应，是发展城市经济的关键一步。”去年7月，英国“城市发展委员会”发布的一份题为《联接城市：通往增长的链条》报告曾如是说。

作为世界上第一个城市化国家，英国很早以前就在一定区域内形成了较大的城市群落。目前，它的城市集群发展正在经历着两种进程——已经建立起来以伦敦为中心的城市集群，以及正致力于在英格兰北部打造的“北方动力中心”（Northern Powerhouse）。

“北方城市集群可征服世界”

去年6月，英国政府提出了打造“北方动力中心”的设想。所谓的“北方”，即为英格兰北部的利兹、利物浦、曼彻斯特和设菲尔德等几个工业城市，它们在20世纪上半叶曾经辉煌过。但是随着英国经济的衰落和新经济形式的崛起，它们逐渐走向没落。过去18年，这几个城市的GDP增速低于全国平均水平。它们虽然在不同时期分别推出了自己的发展计划，但是后来证明这些发展计划的效果都不明显。

“我们需要一个北方动力中心，不是一座城市，而是城市集群——它们互相有效地结合在一起，从而征服世界。”英国财政大臣乔治·奥斯本说。

基于此，他提出了雄心勃勃的计划，准备投入数10亿英镑（1英镑约合9.29元人民币）的资金，加强这几个城市之间的交通联系，对当地的大学和研究机构给予支持，并给予地方政府更多权力，建立北方城市集群，使它们在规模、人口、政治和经济影响力上可以媲美任何全球城市。

交通先行，创新随后

与许多城市群发展的思路相似，英国政府打造北方城市集群也是交通先行，首先改善交通基础设施，对铁路、公路和港口进行提速升级。

除此之外，英国政府还十分重视科技和创新，出资500万英镑支持利物浦大学和利物浦John Moores大学建设大学企业园区。在英国政府的支持下，“国家生物工业创新中心”“材料创新工厂”和“石墨烯研究中心”均建在这一地区。对该地区科技和创新的支持，还表现在对该地区某些新兴产业的支持，例如英国政府投资支持当地的“传感器技术”的发展。

城市群的发展当然不能以牺牲环境为代价。英国政府认为，只有提高城市生活质量，才能让城市更具有吸引力。因此，英国政府不仅准备投资整治该地区的河流，减少污染，还承诺投资对该地区的技术培训、教育和住房方面进行改善，并促进文化发展。另外，英国政府已经提出在曼彻斯特建立一家新的剧院。

为了城市建设能够统一规划、整体管理，英国政府还致力于改革城市行政体系，建立拥有更大权力的城市管理机构。目前该政府准备在曼彻斯特、利兹等地，建立类似大伦敦政府的管理体系。

给予中国的启示

无论是老伦敦城市群曾经的辉煌，还是如今“北方动力中心”的构想，英国城市集群发展两种进程都能给予我们启示。

首先，城市群建设最重要的要素是交通和产业。高速、便捷的交通联系是城市集聚在一起的必备条件，而找到和发展适合当地的产业，并形成相关配套的产业链，是城市群生长、融合和繁荣不可或缺的养分。

其次，需要找到合适的基础设施和产业发展的投资体制。政府投资是一方面，可以起到带动和示范的作用，但如何扩大规模、分担风险，建立公平合理和具有吸引力的投资体制，需要进一步创新体制。

需要进一步说明的是，英国发展城市集群强调增强市一级政府的权力，是因为目前在英国，相当于我国城市区一级的地方政府的权力相当大。这与中国的情况不同。不过，在决策和规划层面上，建立一个与之相适应的权力架构，值得我们借鉴。

美国：

转型不及时就会衰败

美国是全球城市化水平最高的国家之一，在城市群的发展方面，美国同样领世界之先。据美国白宫内的“管理与预算”办公室2013年的划定，目前美国本土有166个大型城市群。这些城市群由许多相互有着紧密联系的大型和小型都市组成，大型城市像纽约、洛杉矶、芝加哥这样的，人口均达百万；小型城市的人口则在1万到5万之间。近些年，高速发展的美国城市群虽然也存在着环境污染严重、交通堵塞、城市空心化、犯罪率高等种种弊病，但人们仍趋之若鹜，源源不断地来到这些地区生活和工作。

“群中有群”

“城市群”这个名词，在美国是1990年以后才流行起来的，但美国城市群的形成已经有超过百年的历史。美国城市群基本上围绕着一个大型都市形成，也有特殊的大城市群连绵成片，如东岸的波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿特区等，人口密集，形成了波士华超大型城市群。

其他的内陆城市如芝加哥，依傍五大湖区，更重要的是，通往美国东西两岸的铁路全部通过芝加哥，以农业为主、地广人稀的美国中西部也把绝大部分农产品运往芝加哥分装再销往全国各地，于是芝加哥就形成了全美国最早和最大的期货市场。

二战前后，美国投入大量人力和物力建设高速公路，城市规划与汽车交通紧密结合。围绕着那些人口密集的大都市，以点带面，无数个郊区城市兴起，城市建设迅速铺开，人们在大都市中心上班，然后回到郊区城市的家，成了美国人的常态。

区域性的统筹规划使得城市群能得利于协同效应，分享基础建设成果和资源，提高了城市的效率。人口的密集也有助于丰富文化的多样化，从而形成了城市群“品牌效应”，辐射范围很广：人们以某大城市人为荣，即使是居住在离市中心几个小时的远郊甚至隔壁州，也乐意自称为“纽约人”“芝加哥人”。

值得注意的是，美国的城市群城市间虽然联系十分紧密，但是却并未形成统一的、具有实体性质的城市群管理机构。

以波士华城市群为例，作为该城市群的核心区域的纽约大都市区，至今仍没有形成统一的、具有权威性的大都市区政府，各城市间也没有统一的区域协作管理组织，此方面的职能多由各市的自愿组织担负，形式也多种多样，其中既有单层的大都市区统一协调组织，也有专业性管理机构，还包括市政机构与主要大企业共同组成的公、私伙伴关系组织，这使得在直观上给人的感觉是城市群中有城市群，也就是“群中有群”。

城市群也有兴衰

美国传统的城市群近几十年来迎来了更多挑战，美国制造业大量移往劳动力更为廉价的国外，一些曾经的工业大城市如底特律、克利夫兰等经济迅速萎缩，甚至落得破产的下场。同时，一些老牌大都市如巴尔的摩，虽然地理位置上佳，与政治中心华盛顿特区和经济中心纽约同属波士华大城市群，可城市中心衰败显著，港口风光不再，过去60年人口一直下降，直到最近几年才靠着约翰斯·霍普金斯大学和医院这两大“雇主”缓过劲来，可城市业绩仍然乏善可陈。波士顿本来也是类似的制造业重镇，不过转型及时，大力发展附加值高的教育和医疗等服务型行业，才避免了衰退的厄运。

一些新兴的城市群如得克萨斯州的首府奥斯汀，则立足于数字化产业，打造了自由休闲、鼓励创新的氛围和外在形象，加上得州地大，房地产相对便宜且没有州个人所得税，成了硅谷之外风险投资和创业者的热点。这些城市的不同遭遇说明，城市群要想得到长远而持久的发展，必须找准定位，塑造创新求变的活力形象。