区域公共服务均等化实现机制与完善对策

潘楠

【摘要】推进区域基本公共服务，既是“中国梦”的一部分，也是“中国梦”的实现手段，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的作用；能够通过扩大即期消费增加人才供给，促进人才合理配置，促进经济增长和发展；有助于社会稳定、社会公平，实现阶层的“向上流动”。文章主要针对我国当前区域公共服务均等化的实现机制进行了分析，并在此基础上提出了相应的完善对策，旨在更好地服务于社会发展。

【关键词】区域 公共服务 均等化 对策

【中图分类号】C935 【文献标识码】A

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称“《规划》”）的出台，标志着我国目前业已形成基本公共服务政策体系，也意味着老百姓得到的实惠更多，城乡免费义务教育全面实现，城乡基本养老保险制度全面建立。通过基本公共服务供求框架分析表明，我国即将进入以“全面覆盖，公平均等，负担均衡”为主要特征的基本公共服务均等化巩固完善时期。区域协调发展、区域基本公共服务均等化等战略的实施，极大地改变了我国区域发展差距不断加大、基本公共服务投入不足、区域基本公共服务差距不断拉大等问题。但是与经济社会发展相比、与群众的期盼相比、与我国的经济社会发展目标相比，还存在不少问题。对此，本文则主要对我国当前区域公共服务均等化的实现机制加以分析，并在此基础上提出了相应的完善对策，旨在更好地服务社会的发展。

区域公共服务均等化的内涵

公共服务均等化是指政府在为不同经济成分、不同社会阶层或不同利益集团提供公共产品或服务时，能够一视同仁，包括在财政投入、收益分享以及成本分担等方面都做到大致均等。我国长期以来都存在着区域发展不均衡的问题，党的十七大报告认为，缩小这种区域差距的措施之一便是实现区域公共服务的均等化。所谓区域公共服务的均等化是指各级政府在公共财政的投入上能够不断增加并进行区域协调，进而保证在一国范围内各个地区的居民在生存权与发展权上所享受的公共服务差距能够逐步缩小，全体公民都能够公平地获得大致均等的公共产品和服务。

区域公共服务的供给是否能够达到均等是与当地的经济发展水平有直接关系的，经济发展水平直接影响着地区提供公共服务的能力，一般来说经济发展水平较高的地区，其公共服务的均等化水平也较高。一个地区的财政收入能力也直接关系着公共服务是否能够达到结果的均衡，在公共服务支出成本大致相同的情况下，地区的财政收入能力就决定着其提供公共产品和服务的能力。公共服务的成本也影响着区域间公共服务的均等化与否，当地区财政收入能力大致相当时，如果一个地区的公共服务成本较高，那么意味着地区政府投入同样的财力却只能提供较少或质量不高的公共服务。

我国区域公共服务非均等化现状

我国当前是存在区域公共服务发展不均衡的问题的，主要体现在基础教育、医疗卫生以及社会保障等各个方面。

在基础教育上，我国不同区域在教育经费支持、办学条件与环境、师资力量与教学水平上存在较大差距。以小学为例，据统计，2008年全国小学生人均校舍面积为5.47人/㎡，东部地区的学生人均校舍面积为6.00人/㎡，明显高于全国平均水平，而中西部这一数字则低于平均水平，分别为5.46人/㎡和4.89人/㎡；在学生人均固定资产上，东部地区小学生是人均4722元，中部为2763元，西部地区小学生仅为2316元；在学生人均图书占有上，全国平均水平为13.84人/册，东部地区为17.57人/册，中部地区与全国水平持平，而西部地区学生人均图书仅为9.51册；在小学危房数量占比上，西部危房比例为8.12%，明显高于东部的3.03%和中部的4.56%。除此之外，在计算机数量、教师数量以及教师学历上，都呈现东部高于中部、中部高于西部这样的阶梯式状态。基础教育上的差距使得西部地区的教育水平发展要远远落后于中东部地区，据统计，在15岁以上的文盲比例上，西部地区要比东部地区高出近10个百分点。

在医疗卫生上，西部地区由于资金投入的不足，除一些经济较为发达城市的大医院外，其他城镇医院等医疗硬件设施、软件条件等方面都较差，这造成西部地区大部分居民在公共卫生服务以及医疗保障方面难以享受到基本服务。从医疗卫生方面的财政支出来看，2006年我国东部地区人均卫生财政预算支出为109.33元，西部地区的卫生人均预算为83.4元，而从卫生支出的人均财政决算上看，东部地区实际人均支出为100.56元，西部地区仅为74.86元，这可以明显看出东西部地区在医疗卫生财政投入上的差距。此外，不同区域其所享有的医疗条件、资源等也各有不同。比如从医疗设备方面看，2006年，东部地区千人医疗机构的床位数是2.91张，西部地区这一数字为2.33张；从每千人中执业医师的占比看，东部地区为1.81人，西部地区为1.4人；从每千人中注册护士的数量来看，东部地区每千人中，注册护士为1.38人，西部地区每千人中护士为0.90人。由此可见，东西部在医疗卫生方面，无论是财政投入、医疗设施以及医疗人员数量上都是存在较大差距的。

在社会保障方面，我国也存在区域差距较大的情况。从城镇职工的医疗保险参保率来看，我国2005年全国医疗保险的参保率为60.6%，但从区域来看，东部地区的大部分省份的医疗保险参保率都高于全国平均水平，而中部和西部的大部分省份都低于全国平均水平。由此可见东西部城镇之间的医疗保险参保差距。在农村的新型农业合作医疗保险的覆盖面上，东西部也存在差距，东部农村地区2005年的参与人口有2.23亿人，这占东部地区农村人口的89.58%，西部农村有5.03亿人参与了新型农业合作医疗保险，占西部农村人口的84.44%，参合率明显低于东部。从养老保险的覆盖面来看，2005年我国基本养老保险的参保率平均为76.9%，全国有18个省份低于这一数字，其中12个省份属于中西部地区，这也可以看出东部、中部与西部在基本养老保险上的差距。

区域公共服务均等化的实现机制

第一，以区域协调发展为方向。公共服务的均等化既是区域协调发展的一个重要内容，也是促进区域协调发展的重要途径。区域公共服务的均等化，就是要求全国各个地区的人们在义务教育、社会保障、基本医疗服务、就业服务、社会救助、扶贫济困、公共安全、防灾减灾以及公共文化等方面都能够享受大致均等的服务，而不因人群的不同或地域的不同而呈现较大差距。我国公共服务的非均等化，既有公共产品数量供给上的差距，也有其所供给的服务质量水平上的差距，减小这种差距的前提便是缩小区域差距。

第二，以公共财政为基础。公共财政是政府能够提供公共产品和服务的基础，政府通过财政收入来购买公共产品或服务，从而满足社会的公共需求。政府的公共财政主要是用于公共服务领域而非一般的经济建设领域，公共财政的存在主要是为了弥补市场在提供公共产品和服务上的不足，因为公共产品或服务并不能产生直接的经济效益，因而以逐利为目的的市场并不能够调动社会主体去生产公共产品。因此，要想维护社会的稳定与发展，需要公共财政来满足社会对公共产品的需求。在我国实行社会主义市场经济体制之后，于1998年提出了要实施公共财政，以此来配合市场经济的发展。

公共财政具有公共性、公平性、公益性以及规范性四个特征。公共财政是社会提供各种公共服务和产品的财力保障。公共服务的均等化实际上也是公共财政公共性的一个体现，即其满足的是社会公共需求，并且不因阶层、经济成分或是利益集团不同而提供不同的公共服务，其能够为所有市场主体提供一个公平的环境。设立公共财政的重要目的之一便是通过资源配置来实现区域公共服务的均等化。

第三，以分税制为保障。政府公共服务的提供要依靠财政收入的支持，而这其中大部分财政收入都来自于税收，因此也可以说税收是公共服务的主要资金来源。在市场经济条件下，大多数政府都采取了分税制财政体制。我国自1994年便进行了分税制改革，开始以分税分级的原则来处理中央与地方、政府与企业之间的关系。

分税制改革以财政分级、收入分征和税种分设为原则，其按照财政分级将税务划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税三类；其还根据财权与事权的匹配关系而对中央财政和地方财政的事权进行了划分；在这次分税制改革中，还统一了企业的所得税，建立了以增值税为主的流转税体系。在政府间的财政支出划分上，中央财政主要是用于国家安全、中央各类国家机构的运转以及外交等方面的费用，除此之外，公共财政还需承担宏观调控、协调区域发展以及调整经济结构等所需的支出。地方的财政收入则主要是负责本地区经济、事业发展以及本地财政机关运转所需要的费用。但在分税制改革实施之初，我国对公共财政的认识并不深入，且政府财政支出范围较小，这导致在划分政府财政支出责任时并不全面。

第四，以转移支付为手段。分税制改革虽然促进了我国税收收入的增加，也明确了财权与事权的划分，但其存在着事权与财权不匹配的问题，因此转移支付手段是对财政分权的一种补充，能够较好的促进区域公共服务的均等化发展。

确立转移支付制度对于公共服务的均等化是十分必要的。一方面，在进行分税制改革之后，我国的财权更多的集中到中央，而地方往往是事权大于财权，其在公共服务提供上存在财力不足的问题，因此需要通过中央向地方进行财政转移，来弥补其财政缺口，这种转移支付为纵向转移支付。另一方面，我国各个地区政府的财政收入也有差距，地方政府的税收收入较多，其有更多的财力进行公共服务的提供，而有的地区经济发展落后，财政收入难以支撑其提供足够的公共服务，因此就需要财政收入较高的地区政府向财政收入较低的地区进行一定的转移支付，以支持落后地区公共服务的提供，保障区域间公共服务供给的均等化，这种转移支付称为横向转移支付。此外，在一些国家大型项目建设或者发生自然灾害时，也需要政府间通过转移支付来协调发展。

区域公共服务均等化的完善对策

随着社会的发展进步，我国的公共服务需求是逐步增大的，这给政府财政支出带来了较大的压力，但与此同时我国的财政收入增长空间是在逐步变窄，这就造成了我国公共服务供求的不平衡，要想实现“全面覆盖，公平均等，负担均衡”的公共服务均等化格局，需要对我国的公共服务供给、财政体制以及其行政机制等方面来进行一定的调整和改革。

第一，完善公共服务供给。要实现公共服务的均等化，首先要完善公共服务的供给体系，确定均等化标准，完善供给方式，提高公共服务的供给质量。

公共服务的均等与否是可以通过各项数字指标来进行衡量的，因此要促进公共服务的均等，可以制定一个均等标准。服务的均等化标准主要体现为数量上的相当和质量上的相近。在数量上，不仅要制定均等化的最低标准，还要明确最高上限，如果一个地区所提供的公共服务超出这一上限，则很可能造成不必要的浪费，且会拉大地区公共服务的差距。

在供给方式上，要丰富我国公共服务的供给途径。我国政府往往负责全部的公共服务供给，这造成政府提供的公共服务效率低下且质量不高，阻碍了区域公共服务的均等化。在市场经济条件下，政府可以鼓励更多的社会组织或市场团体进入公共服务领域，根据不同公共服务的性质和特点来寻求更加专业的提供者。例如在教育、住房保障、医疗卫生、就业以及文化体育等方面的基本公共服务领域，政府可以向依法登记的企业或机构来购买相应的服务；在非基本公共服务领域，政府也可以通过承包、委托或采购等方式交由社会力量来承办。但对于那些需要由政府直接提供而不适合由社会组织或市场主体来承担的公共服务，政府必须直接进行负责，而不能向社会力量购买。丰富的供给方式有利于为社会提供种类更多且质量更高的公共服务，促进公共服务的均等化发展。

第二，完善相关财政制度。要推进我国公共服务的均等化，必然要有更多的财政支持，但同时也要面对我国财政收入很难大幅增长的现实，因此需要对我国的财政制度进行调整和完善。

首先是在财政预算上，财政预算意味着未来一年内政府提供公共服务的规模与水平，因此合理的财政预算是推进区域公共服务均等化的前提。目前我国的财政预算形成了政府性基金、社会保险基金、国有资本经营以及公共财政四大体系，这种格局划分使得判断公共服务在整个财政收入占比上存在多个口径，难以衡量公共服务供给的充足与否，此外这种四大格局的预算体系也造成财力的浪费和分散，不利于财政收支的透明。因此要进行区域公共服务均等化建设，需要调整现在的财政预算格局，可以将国有资本经营与政府性基金预算调入到公共财政预算之中，最终将四项预算统一为政府预算，这有利于政府统筹地区内的财政收支状况，并根据地区经济发展情况来合理安排区域公共服务的财政支出。

其次是要完善转移支付制度。要增加一般性转移支付力度，尤其是要向民族地区、边疆地区、贫困地区加强转移支付。在转移支付过程中，政府要考虑到不同地区的公共服务的成本差异，对于公共服务成本较高，而当地政府没有充足支付能力的地区加强均衡性转移支付。

第三，推进行政体制改革。长期以来，我国的公共服务都是由政府提供，要推进区域公共服务的均等化，需要对当下行政体制中的不合理因素进行调整。

首先是要细化事业单位的分类。尽管目前我国的事业单位数量过百万，工作人员也有3000余万，但我国公共服务的供给依然存在数量不足、供给效率与质量不高以及资源分配不合理等问题，这与我国的事业单位职能划分不细、管理不规范有关。例如小学与大学同属于教育机构，但其运行规律却存在很大差别，相同的机构规定很难促使其提供高效的公共服务。因此要促进区域公共服务的发展，需要对事业职能进行细致化管理，要根据其具体特点进行合理规定，督促其有效地提供高质量的公共服务。

其次政府工作人员应根据事权进行调整。在人员调动上，我国应遵循人随事走的原则，随着部分事权上移到中央，中央政府将承担更多的公共服务职能，这有利于推进区域公共服务的均等化，但为了保证其公共服务提供的水平，也应该对人员进行调整。例如社会保障中的部分事权调整到中央之后，部分管理服务人员也应该随着事权划分到中央，以保证中央机构有足够的人力来完成公共服务的供给工作。

（作者单位：南京工程学院人文与社会科学学院；本文系南京工程学院校级课题“企业社会保险缴费遵从问题研究”的成果之一，项目编号：QKJB201319）

责编/于岩（实习）