时评

【中国经济时评】PPP“引入机制”重于“引入资本”

《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

国家发改委近期公开发布一批PPP （政府和社会资本合作） 推介项目，总投资额高达1.97万亿元。

PPP模式异军突起背后的推力主要可归结为两重：其中之一是2013年底起，中央政府不断强化对地方政府性债务风险的控制和化解，这使得原本以政府性投融资平台贷款为主要资金补充渠道的地方政府，迫切需要创新融资模式；再一个就是，原本以地方政府为单一投资主体的公益性、开发性项目，固然体现出中国“集中力量办大事”的体制优势，但在这些项目建设过程中，伴生着较高的道德风险和对市场融资模式的挤出效应，因此，这也需要通过源头上的投融资模式创新，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

上述两重推力中显然更应看重后者，但在实践中，由于PPP欠缺成熟操作经验，无论政府或是企业都还处在摸索、磨合起步阶段。因此仅就目前来看，一些地方还是把PPP简单理解为单纯的融资模式，更有甚者，这种融资模式不仅没有综合政府与社会资本之长，反而还因为职责不清等新的问题，使得投入与产出、风险与收益等不匹配现象更为突出。

譬如目前经常可见的一类PPP模式，个别地方政府因为急于完成引资，往往以高出市场价格水平的固定回报事先承诺予以回购或兜底；再或者因为承诺的回报缺乏市场吸引力，地方政府强推的PPP项目，实际变相成为了专门针对国企的又一种政策性负担。

这些以引资为主要目的（甚至唯一目的）的案例，既不符合PPP大规模推广的初衷，同时，因为其显而易见的不可持续性，实则也不可能成为PPP大规模推广的主流模式。因此，要使PPP一如制度设计所预想的那样，成为连接政府与社会资本的重要纽带与基本范式之一，目前首要的任务就是要再三明确PPP的引资功能只是手段；而其真正的目的，是且只能是通过引导外部资本投入，推动PPP项目建立良好治理结构，转换经营机制。

但是这种基本指导思想的确立并不如想象中那样理所当然、毋庸多言。这一点，只要看看长期作为中国改革主线之一的国企改革艰难历程就可明了，一次次绕开体制、机制单纯地注资与引资，在付出昂贵代价后最终还是不得不重新回到源头上，彻底重构治理结构与市场秩序。

PPP的“引入机制”无疑比之国企改革“花钱买机制”更为复杂，因为不同于后者所涉国资与国资之间相对简单的关系，PPP所立足的政府与社会资本之间的关系显然更为复杂。因为政府一方给出的引资意向若不符合社会资本逐利的本性，最终难免流于形式。而这种前提性的约束，反过来又会很容易成为PPP被简单处理为单纯融资模式的现实出发点。

因此PPP的大规模推行不可能一蹴而就。为了实现引入机制这一目的，战术性的安排必须是在战略性目标引领下，给予社会资本可确信的权利保障与收益预期。而这，才是所谓“鼓励与引导”真正的胜负手所在。