完善单项表决制度的几点思考

闫鹏涛

党的十八届四中全会提出，“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”。表决制度特别是立法中的表决制度，作为人大制度的重要组成部分，可以说是人大程序民主的核心内容和重要体现。进一步改进、完善表决制度可以说是发挥人大制度潜力、提高人大履职实效的必要途径。本文试选择单项表决问题，就其形式定义、在现有立法制度框架中的实质内涵、如何进一步完善实施细则、为单项表决的常态启动创造条件，以及在将来条件允许的情况下对单项表决进一步运用进行探讨。

一、单项表决的形式定义和实质内涵

所谓表决，就其形式而言，根据表决对象的不同，可以分为整体表决、逐项表决和对有争议条款的单项表决。所谓整体表决是指对法规草案整体表示态度，逐项表决是指对法规草案逐条逐节进行表决，而单项表决仅对法规草案中有争议的条款进行表决。可以讲，单项表决本质上只是一种表决方式，对表决的内容、提出时间段等并不预设前提。但在我国地方人大现有立法制度框架、特别是立法实践中，对单项表决的运用进行了诸多设定。例如，从各省市有关立法规定、特别是实践来看，单项表决只能对争议条款的存废进行表决、只能对法规案表决稿提出，诸如此类。因为规定和实操中种种限定，单项表决实际上成为一种运用范围很有限的立法实践、制度实体，而非一种单纯的表决形式，这就是目前地方人大立法中单项表决的实际内涵。

二、单项表决的价值与功能

之所以提出健全完善单项表决制度，是因为单项表决作为整体表决的补充，确实解决了现有实践中一系列程序性难题。第一，实行单项表决有利于提高表决的科学性和民主性。在整体表决制度下，常委会组成人员在对存在个别争议条款的法规案进行表决时往往左右为难，或者顾全大局放弃自己的意见，或者忍痛割爱投出反对票，这两者实际上都违背了组成人员的真实意思表达。如果实行单项表决，就能弥补这种因为制度设计造成的意思扭曲，既保证了组成人员的真实意思表达，又提高了立法效率。

第二，实行单项表决，能部分解决审议效率的问题。目前常委会审议主要是以讨论、提出意见等形式开展，发表的意见能否成为正式修改意见缺少更为明确的确认形式，这就影响到组成人员的审议积极性和审议效率。实行单项表决，对争议条款先行表决，本质上讲也是法规案表决前“议”的一部分，是用表决的方式取代组成人员仅仅通过口头方式进行讨论和提出意见，即使只对个别条款采取这种方式，也足以激发组成人员更加真实、充分地表达自己的意见，促使法规案更加合理、科学。当然，这种意见走到极致，就是主张对法规案进行逐项表决。但从中国立法实践乃至人大制度本身来看，会期的设定、对效率价值的强调、代表的非专职性，都要求我们坚持以整体表决为表决的主要方式，同时充分发挥单项表决的补充作用，以实现立法过程中民主和效率价值的平衡。

三、单项表决制度在地方人大立法中的运用

作为一种制度，单项表决在地方人大立法工作中出现的并不晚。最早在1989年，个别省份已经规定“必要时可以对意见分歧的某些条款进行表决”。立法法颁布后，有一个关于修订立法程序的高潮，单项表决的表述开始普及，而且开始更多涉及操作性要素。从有关新闻报道来看，湖北省人大在2006年有过两次成功的单项表决实践。但长时段来看，有关实践极少。

仔细分析单项表决制度的实施现状，有种种历史和现实的原因，但其自身操作环节的表述不清晰、缺乏可操作性可以说是一种重要因素。在现有立法制度框架下，不改变单项表决制度的实际内涵和补充定位，而能够充分发挥其作用，健全完善各启动环节可以说是当务之急。

四、完善启动单项表决的操作条款

单项表决制度作为一项制度，涉及到表决的适用对象、动议主体、提出阶段、启动决定、基数和多数比例规则以及结果的处理等诸多环节。健全完善单项表决制度，需要对每个环节都进行认真研究。

（一）表决的适用对象

关于单项表决的适用对象，目前均认为是“争议较大的重要条款”。关于“争议较大”没有不同意见，但何为“重要”并无明确规定。部分省市曾对此进行规范，如甘肃省人大将“重要”条款定义为“涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题，对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的条款”。有的学者则认为，既然难以用列举的方式穷尽“重要”条款的范围，可以采取排除的办法定义“重要”条款，如非规范性条款即为非重要条款，但事实上即使序言部分也反映着法规的价值取向，很难讲其不重要。在这种情况下，特别是目前立法体例日益简化的情况下，“重要”条款的意义恐怕更多在于告诉我们在运用单项表决时一定要考虑相应的立法成本。从操作来看，“重要”条款还有一个潜在含义，即该条款和其他条款不能构成重大关联，即不因为对该条款的否决直接导致其他条款被否决，这就失去了单项表决的本意。

（二）表决动议的提出主体

目前部分省市规定为法制委，个别省市则规定为专门委员会或者组成人员五人以上，有关研究则倾向于以法制委为动议主体。客观上讲，法制委在常委会一审后，负责进行统一审议，对法规争议条款和各种意见掌握的比较全面，作为综合部门而非争议的一方提出单项表决动议具有一定的合理性、客观性和可行性。从实践看，目前也都是由法制委提出单项表决动议。但严格来讲，提出单项表决动议的权力应该从属于立法提案权，有权向常委会提出议案的团体和个人集合也应该有权就某项议案的个别条款提出单项表决动议的权力，虽然它们可能很少行使这项权利，但不能因此否认它们拥有这项权利。因此，法制委、专门委员会、组成人员五人以上都应该列为单项表决动议的主体。

（三）表决的提出阶段

关于单项表决的提出阶段，是指仅能对法规案表决稿提出，还是可以在审议、表决过程中提出，即边议边决。客观上，就立法的深入、科学性、民主性来讲，边议边决对法规审议更为有利。目前大多数国家采取的也都是边议边决的审议形式。但任何制度的形成，都是历史、环境、周边制度相互作用的产物，从目前常委会会议制度和会期的设置来看，实行边议边决实际上并不具备可行性。现阶段更为切实可行的，还是首先让单项表决在仅对法规案表决稿启动成为常态。但是我们也要注意到，个别省市人大曾规定“常委会会议第一次审议地方性法规案时，专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上认为制定该法规的必要性、可行性等方面存在重大问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常委会全体会议审议后表决。”这也为单项表决的进一步运用埋下了可贵的伏笔。

（四）单项表决的启动决定

接受单项表决动议，并决定启动与否，目前有关规定和相关研究均将这项权利赋予主任会议。从有关法律规定来看，无疑具有合理性。按地方组织法规定，主任会议负责处理常务委员会的重要日常工作。特别是考虑到提请单项表决，并不改变表决对象实体，只是特定情景下表决方式的改变，属于程序性问题，不属于新增议题，故赋予主任会议更为高效合理。

（五）单独表决的基数和多数比例规则

由常委会会议进行单项表决，必然涉及到表决的基数范围和通过比例规则。即以全体组成人员还是以出席组成人员为计票范围，以简单多数通过还是以绝对多数通过为标准。立法法规定，法规案要由常委会全体组成人员过半数通过。单项表决对象虽然不具备独立的法律效力，但客观上是法规案的一部分，因此目前均规定单项表决基数范围为全体组成人员，其通过比例为绝对多数即票数过半。但从国外有关立法规定来看，多以出席人员为基数、相对多数通过即可。考虑单项表决常态化后的简便易行以及缺席票的中性意思表达，可以对这一问题再作探讨。

（六）单项表决的结果处理

从有关制度规定和单项表决的逻辑推理来讲，其结果是在单项表决后，在保留或者删除该条款的基础上对法规案整体进行表决。但在实际操作中可能存在种种情况，比如在单项表决后，如果相关条款被废止，提案人能否撤回议案;如果提案人撤回议案重新修改后再次提交，是否作为首次提交重新进入审议流程。相应的，在会议日程安排上也要考虑，改变现在把单项表决和整体表决连续进行的安排，至少不能将其安排在同一个半天，要给各方留下对表决结果的反应时间及提出新的措施的程序时间。

五、完善单项表决制度的思考

健全完善单项表决制度，根本上讲是一个逐步恢复其形式本质，不断推广适用范围、适用环节的过程。目前，在现有制度框架内，关键是要为单项表决的启动常态化创造条件，提供具体的操作细则。在此基础上，可以逐步探索将单项表决运用到审议的各个环节，内容更加丰富，进而切实调动组成人员的审议热情和审议质量，同时形成更加科学合理的审议议决程序。