后“阿拉伯之春”时代美埃关系的挑战

谢许潭

“阿拉伯之春”爆发后，奥巴马政府立刻着手在新的中东大战略框架下重新界定在埃利益和对策。然而，在中东地区已然跨入“新冷战”之际，美方却难以摒弃长期以来对“中东安全”的错位认识，对埃外交迟迟未能实现突破。塞西新政府能否有效解决埃及政治极端化、经济衰退与安全形势恶化等多重危机，美方能否变革此前消极的“自调式”对埃外交，是美埃关系能否走出困境的关键。

美埃关系的发展现状与特征

2011年穆巴拉克下台后，2012年6月30日，穆尔西经大选宣誓就任埃及民选政府总统，穆兄会正式走到政治舞台中心。2013年7月4日，埃及军方又宣布解散穆尔西政府。2014年6月8日，塞西领导的新政府宣布成立。

面对埃及进入民主转型的新局面，奥巴马政府开始重新界定美在埃的战略利益。2011年，美军中央司令部詹姆斯·马蒂斯将军在参议院军事委员会的听证会上指出，“美国在中东的核心利益涵盖了四个方面，即维护美国公民和国家本土的安全；促进中东地区稳定；推进该地区有效和合法的政府治理、人权和法治，创造持续的经济发展机遇；实现中东地区的自由贸易流通”；具体到埃及，他则指出需要与其进行两个方面合作，一是推进地区安全；二是支持埃及进行政治和经济改革，提高政府效率和创造更多就业机会。在这种全新战略框架的指引下，2011年以来的美埃关系发展态势与此前阶段相比呈现出了新的特征：

一、美对埃实行大幅度战略收缩

2011年以来，美对埃及大大降低了外交干预的力度并对其实行大幅度战略收缩。这是考虑到：第一，如果立刻严厉谴责美国以往的合作伙伴即穆巴拉克政府，会让美国政府备感尴尬。此前的美国与穆巴拉克政府以及以色列三国是共同合作打击哈马斯组织的坚实盟友，穆巴拉克政府还曾积极支持美国，建立一个温和的阿拉伯阵营与激进的伊朗进行对峙。第二，2011年后美埃关系的发展影响着美在中东地区敌友关系的重构，备受中东其他国家密切关注。因此，美国在埃及“1·25”运动爆发后并没有如往常一样发表高调言论，并竭力减少各种外交干预，承认埃及民众在转型过程中的主体地位。此外，奥巴马政府还开始着手与埃及其他社会阶层进行积极沟通，商讨埃及改革事宜。

二、“美方主导与埃方服从并行”的模式遭到破坏

与此同时，“阿拉伯之春”后的埃及表现出了越来越强的自主性，美埃分歧逐渐增多并公开化，“美方主导与埃方服从并行”的模式正日益被破坏。2011年12月9日，埃及警方搜查了设在开罗的包括国家民主研究所（NDI）在内的四个著名的美国非政府组织；美国政府一直强调保证妇女各项权益是帮助埃及实现经济繁荣和政治多元化的关键因素之一，但穆兄会却在2013年4月直接否决了联合国提出的《消除和防范各种对妇女的暴力行为的宣言》。面对奥巴马政府敦促埃及早日释放外国记者和支持民主的世俗化活动分子的要求时，现在的塞西政府却打算出台新的“反恐法案”以彻底清除反对力量。

三、美方被迫采取“自调”式外交策略

三年多来，奥巴马政府的政策调整远赶不上埃政局权力更迭速度，美国被迫采取“自调”式外交策略。在埃民主转型的第一阶段，即2011年年初至2013年7月穆尔西政府被推翻，美国非常明确地支持埃民主政治改革。随后，美方又开始与穆兄会进行积极接触并支持其民主改革。尽管奥巴马政府试图在该阶段同时推进两大目标，即支持埃及民主改革与推广美国式民主和人权观念，但其战略重心明显向前者倾斜。然而，随着埃民主转型进入第二阶段，即2013年7月穆尔西政府被推翻到塞西政府成立至今，美国不得不开始对埃及诉诸于极其被动的“自调式”外交，具体表现为对埃及民主改革采取了既批判又支持的做法。例如，因塞西反对将推翻穆尔西政府称作“军事政变”，美方立刻停止了该言论。然而，当获悉埃及法院在2013年4月28日宣判穆兄会682名成员死刑后，美国埃及问题专家约翰·奥尔特曼又批评此举“将会把埃及政治推向极端化的险境”。[1]显然，奥巴马政府试图在严厉反恐和推行民主人权之间实现战略平衡，但这对目前的埃及来说恰恰是最难实现的。

后“阿拉伯之春”

时代美埃关系面临的主要挑战

从美埃关系发展的历史脉络和现状特点来看，这对双边关系的发展既因双方的政治、经济和安全需要长期具备重大战略意义，同时也面临着诸多不容忽视的历史与现实的深层次挑战。这些结构性矛盾主要涵盖以下几个方面：

一、美国对“中东稳定”的定义长期严重错位，导致美国难以实现平衡的对埃战略

“支持埃及民主革命但绝不能破坏中东地区的稳定”仍然是美国制定对埃政策的重大前提。然而，这种错位观念已经对美埃关系造成了一系列负面影响：

第一，这种“中东稳定观”体现出长期以来美国对埃及国家“伊斯兰化”的恐惧。尽管奥巴马数次明确表示支持埃成功实现政治转型，但在随后的政治暴乱中，美方却对埃及示威者表现出回避的态度。许多埃及民众认为：“我们正在支持建设一个新民主政府，而美国却在支持所谓的‘有序的民主’……这将会是现代中东最大的悲剧。”[2]第二，这种定位错误的“中东稳定观”让美国无法真正为埃民主转型提供切实有效的帮助。2011年5月，奥巴马总统宣布将免除埃10亿美元债务并提供贷款帮助其降低失业率等。遗憾的是，这种援助并没有真正协助埃及消除社会不公。第三，这种定位错误的“中东稳定观”让转型期埃及民众的反美主义情绪进一步高涨。由于维护美国利益才是其关注焦点所在，这使得美国在评价穆巴拉克专制独裁时采取偏袒态度，从而让埃及各界质疑美国是否真正具备支持其民主政治转型的诚意。事实表明，虽然奥巴马政府在埃及政府面临的合法性危机和政治多元化缺失等方面表示了深切的关注，但仍将维护美国在该地区的安全利益置于更高的战略地位。

二、埃及面临政治极端化、安全形势恶化与经济衰退等多重危机，让美埃关系的发展举步维艰

（一）政治危机：频繁权力斗争与“政教不分”导致的政治合法性危机和政治两极化。在第一阶段，即从穆巴拉克于2011年2月11日宣布辞职到穆尔西政府于2013年7月被推翻期间：一方面，穆兄会因狭隘的排他主义而缺乏政治包容性；另一方面仍有反对力量与穆兄会进行对抗，但它们又不具备足以取代穆兄会的政治实力。而随后将其推翻的诸多非伊斯兰政治势力也有着同样缺陷。同时穆尔西政府在新宪法中宣布“伊斯兰教为埃及的国教”，并明确规定凡是与伊斯兰教法有关的立法问题必须与官方宗教研究机构爱资哈尔（al-Azhar）协商解决，伊斯兰教在该时期对政治的影响力日益膨胀。在第二阶段，即穆尔西政府于2013年7月被推翻至塞西于2014年6月8日宣誓就任总统至今。因塞西政府宣布将穆兄会定性为一个“恐怖组织”并进行镇压，导致支持与反对穆兄会的双方力量不断引发冲突。显然，现今的埃及政局依然充斥着多个权力中心的斗争。四年多来，埃及依然未制订法律来禁止或处罚伊斯兰教干预政治与选举，社会极端化现象依然非常严峻，与政治功能正常化、实现言论自由和多元主义政治氛围等目标依然距离遥远。

（二）安全危机：国内暴力活动不断升级与塞纳半岛上恐怖活动日益猖獗。据统计，自2013年7月3日到2014年1月底，已经有3143人在暴力活动中丧生。另外，Ajnad Mizr组织等新型吉哈德组织开始频繁在开罗等城市活动并威胁着政府的稳定；邻国利比亚的动乱，也以各种暴力活动的形式蔓延至埃及西部沙漠地区；与“伊斯兰国”密切合作的ABM恐怖组织，其头目分子也叫嚣着要对埃发动恐怖袭击。安全形势不断恶化还迅速扩展到了大城市以外的地区。2013年9月19日，一群伊斯兰好斗分子在塞纳半岛上发动暴力袭击事件，造成25名警察死亡。[3]

（三）经济危机：失业率高企与经济增长停滞并存。2013—2014年财政年度，埃及的财政赤字为2554亿埃镑，高于2012—2013年财政年度的2390亿埃镑。2014年度埃财政总收入为4560亿埃镑，比上一财年下降30.4%；总额为7015亿埃镑的公共开支中，工资开支高达1780亿埃镑，比2013年度增加了24%；依靠海湾国家提供的958亿埃镑石油援助和2150万埃镑货币援助，埃及才得以弥补2013—2014财年的财政赤字；在2014年度埃及的529亿埃镑的投资总额中，高达209亿埃镑需依靠银行贷款完成；虽然外汇储备由2013年6月的不足145亿美元回升到2014年5月底的172.84亿美元，但经济复苏依然缺乏动能。同时，由于目前埃人口数量已经增长了三倍，加之15至29岁年轻人有2400万之多，降低失业率更显艰难。受塞西总统削减补贴等措施影响，埃及依然有65%的民众日均生活费用在4美元以下；如不能获得庞大外援，埃及财政赤字依然会以年均5%的速度增长，这势必会进一步引发社会动荡。

在中东“新冷战时代”

中重新构建美埃关系

目前，埃及所处的中东地区政治版图已经出现了严重的“权力碎片化”现象，而美埃关系的维系与巩固依然是实现中东稳定与发展的核心要素，因此美埃双方需要在多方面付出更艰巨的努力，为两国关系的未来构筑坚实的理论框架与现实基础。

一、厘清理论和认识上的偏差

目前，中东政治版图已经陷入严重的割裂分散状态：加沙地带持续爆发冲突，“伊斯兰国”异军突起，利比亚却在分裂中走向崩溃，埃及的政治不断走向两极分化，而具备坚实政治合法权的权威国家又尚未出现，中东已然步入了“新冷战时代”。

在清醒认识新格局的前提下，美埃需要正确地厘清理论和认识的偏差：一是打破民主与安全对立观。美方应彻底摒弃过去秉持的错误“中东安全观”，不再将对埃及的支持狭隘地建立在本国利益之上；同时让埃认识到，进行多元化的政治经济改革与确保政治稳定并不冲突。二是对于埃及民主转型遭遇各种问题的理解。2011年以来每一届埃及执政政府皆面临的政治合法性危机，源自其深刻的“生存焦虑”，[4]美应在深刻理解这种焦虑的基础上与之进行协调与合作。三是关于美国与埃及分别发挥何种作用的问题。美国虽然在过去的四年中并未深度参与中东地区各个国家的民主改革，但在伊朗和反恐等问题上依然有不可替代的影响力；而埃及人民也应认识到，虽然美国对其影响是“非常重要的”，但也是“有限的”，埃及民众才是民主转型的主体。

二、提升双方关系互动的针对性与有效性

美埃展开合作并有效解决埃政治、经济与安全多重危机，是扫清美埃关系前进障碍的关键。政治方面，塞西政府需弱化伊斯兰教对政治的影响力并建立一个包容的民主政府；美埃应广泛展开民间文化和教育交流，为埃及实现建构多元主义政治氛围进行更有诚意的对话。在经济方面，埃及需要进一步培养自主经济改革活力，积极参与中东地区经济一体化以摆脱对IMF等组织资助的依赖；加强青年人职业技能培训和教育以降低失业率等。安全方面，美埃有可能在实现全面的安全领域现代化改革、进行军事合作和重启反恐军事演习等领域展开合作，以应付全新的安全威胁。打破美埃双边关系困局，更需要切实提高合作的针对性和有效性，从而有效摆脱“援助不断增加却收效甚微”的困境。

结语

中东地区政治版图的割裂与混乱态势，美国外交战略中种种难以彻底摒弃的弊端，以及埃及从“威权政治”向“民权政治”过渡的巨大艰巨性，让美埃关系的未来充满了更多的不确定性。“1·25”运动爆发的四年间，美国致力于削弱埃国家力量的“阴谋论”在埃盛行，埃及民众对美国的印象跌至谷底。然而，埃及在美国国家安全和中东战略中依然具有重要地位，埃及人民对民主政治的不懈渴求，以及来自国际社会多方的关切与支持，为重构中东“新冷战”时期的美埃关系酝酿着希望的曙光。

（作者单位：广东药学院人文社科部）

（责任编辑：刘娟娟）

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[1] Associated press： Egypt’s el-Sissi Seeks Ties with US on his Terms， May 24， 2014， see at http：//www.washingtonpost.com/world/middle_east/egypts-el-sissi-seeks-ties-with-us-on-his-terms/2014/05/24/25e5e61c-e35b-11e3-9442-54189bf1a809_story.html

[2] Fisk， R： Secular and Devout， Rich and Poor----They Marched Together with One Goal， Feb 2， 2011， http：//www.independent.co.uk/opinion/commentators/fisk/robert-fisk-secular-and-devout-rich-and-poor-they-marched-together-with-one-goal-2201504.html

[3] Muhamed Arabi： Egypt Between the Hammer and the Anvil， May 27， 2014， http：//www.atimes.com/atimes/Middle_East/MID-01-270514.html

[4] Brian Katulis & Peter Juul： U.S. Middle East Policy at a Time of Regional Fragmentation and Competition， June 16， 2014， see at http：//www.americanprogress.org/issues/security/report/2014/06/16/91809/u-s-middle-east-policy-at-a-time-of-regional-fragmentation-and-competition/