联合国2015年后全球发展议程：从理念到实践

陈迎

2000年9月，秉承联合国会议和首脑会议精神，第55届联合国大会召开千年峰会，各国首脑齐聚一堂，通过了《联合国千年宣言》。各国承诺将建立新的全球合作伙伴关系，以降低极端贫穷人口比重，并设立了一系列以2015年为最后期限的目标，即“千年发展目标”。由于千年发展目标即将于2015年到期，联合国启动了2015年后发展议程的国际进程，各种讨论、磋商和谈判十分活跃。2015年后发展议程在理念上有何新变化，在实践中如何落实可持续发展目标，谈判热点及其未来走向等问题受到各国政府和国际社会的高度关注。

“千年发展目标”的制定和实施

《联合国千年宣言》为人类在新世纪的发展指明了方向，确定了任务，特别强调了减少极端贫穷状况，促进每一个人实现发展权，并使全人类免于匮乏。“千年发展目标”以发展与消除极端贫困为中心确定了八大重点领域[1]和21个可操作的具体目标，在2002年南非约翰内斯堡举行的世界可持续发展首脑会议上，得到与会各国代表的充分肯定。各发展中国家纷纷制定实施千年发展目标的国家战略，联合国定期发布报告，评估各项目标的实施情况，推动千年发展目标的实现。不同地区或国家也发布各自千年发展目标实施情况的报告。

2014年联合国发布《联合国千年发展目标报告（2014）》[2]，评估全球落实千年发展目标的进展。报告显示，全球贫困人口减半的目标已比预定的2015年提前完成。发展中地区90%的儿童正在享受初等教育，男女儿童入学率的差距已减小。在与疟疾和肺结核作斗争方面也已取得巨大的成绩，各项健康指标都有所提高。过去20年间，儿童五岁前死亡的可能性减少了近一半。这意味着每天有约1.7万名儿童得救。无法获得改善水源的人口减半的目标也已实现。通过各方一致和集中的努力，许多具体目标已完成，挽救了很多人的生命，改善了很多人的生活。尽管如此，联合国千年发展目标总体议程仍未完成。例如，全球二氧化碳排放继续呈上升趋势，2011年比1990年的水平高出近50%。全球每年丧失数百万公顷的森林，许多物种濒临灭亡，可再生的水资源也变得更为稀缺，因此非常有必要加大努力，实现千年发展目标的全部具体目标。

中国在落实千年发展目标方面取得了令世界瞩目的成就，大约每三年对实施情况进行一次全面的评估。2013年9月，中国发布了《中国实施千年发展目标进展情况报告（2013）》[3]，全面介绍了自2010年以来中国推进落实各项千年发展目标的情况。根据报告，目前中国已提前完成千年发展目标提出的实现减贫、饥饿人口减半、普及初级教育、消除中小学教育性别歧视、降低五岁以下儿童死亡率、防控结核病和疟疾、提供安全饮用水和基本环卫设施等七个发展指标，在促进充分就业、防治艾滋病等目标上取得积极进展，并在南南合作框架下向其他发展中国家提供了力所能及的帮助。报告同时也指出，中国仍然是发展中国家，发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，还有近亿贫困人口，全面实现千年发展目标仍需付出艰苦不懈努力。

尽管在全球层面千年发展目标尚未完全实现，各地区和国家进展也不平衡。但千年发展目标毕竟取得了一些积极进展，是发展领域国际合作的重要成果。除了发展中国家自身的努力和发达国家提供发展援助之外，联合国始终不遗余力在国际社会推进各项目标的落实，做出了巨大贡献。此外，非政府组织也为推动千年发展目标的落实发挥了非常重要的作用。

“2015年后发展议程”的全球大讨论

发展关系着全人类的未来。联合国启动2015年后发展议程的国际进程以来，全球在多个层面围绕该议题掀起了一场声势浩大的讨论。

参与讨论的首先是各国政府，讨论的平台除了联合国大会之外，还新建了可持续发展目标开放工作组就可持续发展目标进行谈判；在继承和扩展原有21世纪议程下的可持续发展委员会基础上建立了高级别可持续发展政治论坛，为全球层面可持续发展顺利实施提供政治领导力和指导；建立了政府间可持续发展融资专家委员会，专门就可持续发展的融资战略向联合国秘书长提出相关建议。其次，联合国秘书长潘基文组织和整合联合国系统各个部门，建立了联合国系统工作组，任命27位各国政要组成2015年后发展议程高级别名人小组。2013年5月名人小组发表了《新的全球伙伴关系：通过可持续发展消除贫困和转型经济》[4]。潘基文还委托哥伦比亚大学地球研究所主任杰弗里·萨克斯教授牵头建立了各界专家组成的可持续发展行动网络，该网络于2013年6月发布《可持续发展行动议程》的报告[5]；此外，联合国发展组还在全球、区域和国家层面就2015年后发展议程的一系列关键主题开展了专项咨询活动，并于2013年9月发布《一百万个声音：我们憧憬的世界》的报告[6]，汇集全球超过130万人的不同观点和对2015年后发展议程的期待。最后，气候变化作为人类社会面临的最严峻的挑战之一，与可持续发展密切相关。国际气候谈判对2015年后发展议程也具有重要影响。目前，《联合国气候变化框架公约》下的德班平台谈判处于非常关键的时期。2015年底的巴黎会议将达成一个适用于所有缔约方的新的国际气候协议，各主要缔约方都会提出到2030年各自的减排目标，这些目标也将成为可持续发展目标的重要内容。

人们越来越清晰地认识到，2015年后发展议程不应是千年发展目标的简单延续，而应利用这次机遇促进人类发展历程的重大创新和变革。面对世界经济和政治格局的深刻变化以及一系列全球新挑战，如人口膨胀、资源短缺、环境退化、社会不公平加剧等等，国际社会迫切需要重新审视可持续发展的理念和内涵，构建新的全球可持续发展治理框架，促进发展模式的根本转型。

对比千年发展目标和2015年后发展议程，可以看到许多方面都在发生变化。千年发展目标主要是针对发展中国家的发展援助，目的是减少极端贫困，改善世界最贫穷和最脆弱人群的生活，满足他们的基本需求。从发展理念看，千年发展目标虽然强调实现人的发展，但对可持续发展理念重视不够，传统增长模式在实现减贫的同时往往带来资源耗竭、环境污染、加剧社会不公平等负外部性。决策方式基本上是“自上而下”，通过联合国各成员国之间的谈判制定，非政府组织和广大民众几乎没有参与的渠道。千年发展目标的实施，主要通过经济增长提高贫困人群的收入，以及公共服务和基础设施等“硬件”建设。

2015年后发展议程的讨论已经明显反映出其包含更高层次、更丰富的内涵。2015年后发展议程强调“为了所有人”、“一个也不要落下”，覆盖可持续发展的各个重点领域，因此最终成果将是全球性、普遍适用的可持续发展纲领和指导性文件。从发展理念看，2015年后发展议程明确要改变传统增长模式，强调包容性增长和可持续发展。决策方式从一开始就提倡开放和包容，不仅听取专家学者的意见，还利用信息技术和互联网平台为普通人提供表达诉求的渠道，鼓励利益相关者都来积极参与讨论。从这个意义上讲，讨论本身就是一个宣传教育、凝聚共识的有效过程。2015年后发展议程目标的实施，在硬件建设之外还需要“软件”建设，强调促进意识和行为转变，健全法律和政策等，推动建立可持续发展的治理框架和机制。可以预见，2015年后发展议程的目标覆盖面更广，重点领域之间的关联性增强，更注重目标之间的协调性，实施难度将有所增大。

“可持续发展目标”的前景

“可持续发展目标”是2015年后发展议程的核心内容之一。各方对可持续发展目标的制定存在一些分歧。例如，发达国家强调全球普适性原则，希望制定一套适用于所有国家的可持续发展目标，将环境可持续性作为可持续发展目标的导向和最重要的领域，同时在可持续发展目标的执行手段中纳入良治、民主、人权、透明度等概念，试图巩固和强化其在2015年后国际发展合作中的战略优势地位。发展中国家则要求坚持公平和共同但有区别责任的原则，强调各国有权选择适合自身国情的发展道路，反对偏离发展的主题，弱化或忽视千年发展目标的要素及其实施中的经验教训，警惕发达国家以转变治理模式、提高透明度等为名来为国际发展合作附加各种政治和社会条件的风险。

可持续发展目标开放工作组历经13次会议讨论的艰难谈判，综合归纳各方意见于2014年7月19日通过了可持续发展目标的建议，覆盖17个重点领域，包含169个具体目标。[7]其中第1—6领域主要关注人的自身发展，保障基本需求和弱势群体的权利；第7—12领域主要针对资源利用与发展，例如可持续经济增长、可持续工业化、可持续城市化、可持续消费与生产等内容都是千年发展目标所没有的；第13—15领域主要维护环境可持续性，涉及气候变化、海洋和生物多样性保护等全球性环境挑战；第16—17领域倡导和平和正义，强化执行手段，构建全球可持续发展伙伴关系。这里的全球可持续发展伙伴关系已经被赋予了许多新的含义。在第17个重点领域下，具体目标多达19个，分为资金、技术、能力建设、贸易、系统性问题五个部分。其中，系统性问题强调加强政策和机制的协调、建立包含多个利益相关方的伙伴关系，以及改进数据统计、监测和问责体系。

由此可见，2015年后发展议程必将根本性地改变片面追求经济增长的传统发展观，坚持包容性增长和经济、社会、环境协调发展的可持续发展理念。可持续发展目标无论是广度、深度、难度、力度都远远超越了千年发展目标，为全球2030年可持续发展描绘了一幅雄心勃勃的蓝图。

当然，可持续发展目标在具体实施过程中还面临很多困难，特别是处于不利地位的发展中国家将面临更大的挑战。一是可持续发展目标的本土化问题。全球层面达成的可持续发展目标是全球普适性的，需要各国结合本国具体国情和实际需求将可持续发展目标本土化，建立各国实施可持续发展目标的国家战略，包括制定相关的政策措施。二是可持发展的融资问题。实施可持续发展目标需要资金的投入，而现有资金机制明显不足，寻求更多资金来源，创新融资模式，提供资金使用效率是关键。三是改进发展中国家的数据统计和分析体系，加强能力建设。发展中国家往往统计体系不完善，造成数据缺乏或质量不高。四是在数据收集分析的基础上，定期监测和评估可持续发展的进展情况，建立问责机制。建立可持续发展目标的本意是协调和指导各国可持续发展的实践，实施效果如何必须通过定期的监测评估找出问题和改进的方向，增强各层次上的科学决策。

破解上述难题，不仅需要发展中国家自身的努力，也需要各方共同努力，构建新型全球可持续发展的伙伴关系。在新型伙伴关系下，一些国际公认的原则必须得到坚持，如公平和共同但有区别责任的原则，这是国际发展合作的重要基石。要促进发达国家与发展中国家的关系由单向的发展援助转变为双向互动的多层面、多渠道的合作共赢，发展援助也不局限于提供资金和技术，还包括分享好的经验和做法。发展中国家之间南南合作作为促进国际多边发展合作不可或缺的重要组成部分，其重要性将不断提升，合作前景广阔。此外，新型全球可持续发展的伙伴关系还特别强调广泛参与，行为主体继续呈现多元化趋势，除国家主体外，地方政府、非政府组织和私营部门的参与对推动可持续发展目标的实现也非常重要。

2014年12月4日，联合国秘书长潘基文在综合各方面意见的基础上向联合国大会提交了一份题为《2030享有尊严之路》的综合报告[8]，作为2015年后发展议程的政府间谈判的基础。该报告包括六部分，共161段，提出了尊严、人、繁荣、地球、公正、伙伴关系六项要素作为指导，希望通过谈判制定一个能够消除贫困、共享繁荣和平、保护地球、不落下任何人的2015年后发展议程。2015年1月19—21日和2月17—20日在美国纽约联合国总部分别召开了两次谈判会议，未来还将有六次会议就成果文件草案进行多轮磋商，最终成果文件将提供2015年9月召开的联合国可持续发展首脑峰会进行讨论并通过。

人类社会又一次站在十字路口，如何把握机遇，迎接挑战，决定着未来全球可持续发展走向何方。

（作者系中国社会科学院可持续发展

研究中心副主任，研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] 八大重点领域包括：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进两性平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善孕产妇健康；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；建立全球发展伙伴关系。

[2] 《联合国千年发展目标报告（2014）》http：//www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/Chinese2014.pdf（上网时间：2015年2月24日）

[3] 《中国实施千年发展目标进展情况报告（2013）》http：//www.gov.cn/gzdt/2013-09/22/content_2492602.htm（上网时间：2015年2月24日）

[4] HLP： A New Global Partnership： Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development [R]， New York： United Nations. 2013. http：//www.un.org/sg/management/pdf/HLP_P2015_Report.pdf（上网时间：2015年2月24日）

[5] SDSN：An Action Agenda for Sustainable Development [R]， 5May， 2014. http：//unsdsn.org/resources/publications/an-action-agenda-for-sustainable-development/（上网时间：2015年2月24日）

[6] UNDG： A Million Voices： The World We Want [R]， USA， 2013. http：//www.worldwewant2015.org/millionvoices（上网时间：2015年2月24日）

[7] 这17个重点领域包括：消除全球范围所有形式的贫困；针对所有人消除饥饿，实现粮食安全和充足营养，促进可持续农业；确保健康生活并促进所有人在各年龄段的福利改善；确保全面、公平的素质教育并促进所有人有终身学习的机会；实现性别平等，赋予所有妇女和女性权利；确保所有人享有可获得和可持续的水管理和卫生条件；确保所有人可以获得用得起、可靠、可持续和现代的能源服务；促进持续、包容和可持续的经济增长，让所有人享有充分的生产性就业和体面的工作；建设韧性的基础设施，促进包容和可持续的工业化并培育创新；减少国内和国家之间的不平等；建立包容、安全和可持续的城市及人居；促进可持续消费和生产方式；采取紧急行动应对气候变化及其影响；为了可持续发展要节约和可持续利用大洋、海洋和海产资源；保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，应对沙漠化，停止和遏制土地退化，停止生物多样性损失；为了可持续发展要促进和平和包容的社会，提供所有人可获取的正义，在各层面建立有效、负责任和包容的机构；加强执行手段和振兴可持续发展的全球伙伴关系。参见：Open Working Group proposal for Sustainable Development Goals， https：//sustainabledevelopment.un.org/content/documents/1579SDGs%20Proposal.pdf（上网时间：2015年2月24日）

[8] 《2030 年享有尊严之路：消除贫穷，改变所有人的生活，保护地球，秘书长关于 2015 年后可持续发展议程的综合报告》，http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/69/700&referer=http：//www.un.org/millenniumgoals/&Lang=C （上网时间：2015年2月24日）