武义村务监督：资源与制度

刘炳辉　陈少艺

村务监督的深入展开，需要资源支撑、利益刺激及在此基础上村庄阶层分化的“社会基础”。全国多数农村显然无法达到沿海的程度，即使能完全复制，效果依然会迥异。

浙江省金华市武义县后陈村，于2004年创建全国首个村务监督委员会，2009年浙江全省进行了推广。2010年，《村民委员会组织法》修订发布，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”。此后全国基本围绕“后陈经验”和相关法律推广实践了村务监督委员会制度，这项改革一跃具有了全国性意义。

武义的实践

后陈村在哪里？这个简单的问题，却很可能是一个最重要的问题。因为任何社会经验都是地方性的，这个经验必然是在特定时间与空间下针对特定问题产生的。

后陈村位于浙江省中部的武义县白杨街道，距离县城仅4公里，全村347户，近900村民，村庄的地理位置优越。而此后的故事，皆与这个“优越”的地理位置密切相关。因为位置较好，2004年之前，村里陆续被征用了1000多亩土地，随之而来的是大量的征地款，村集体可以支配的征地款有上千万元。看似好事一桩，却福祸相依，因为财务不透明和村干部的滥用职权，使得村庄内部矛盾日益积累和不断激化，终于以村民拥堵村口砸警车等激进群体性事件而引发了地方政府的深度介入，对解决问题的高度重视。客观的说，村务监督委员会在后陈村的实践显然有效而成功，以至于此后十年，该村实现了“四个零”：群众零上访、干部零违纪、群众零投诉、违规收入零入账。如果考虑到此前这个村的上访与矛盾尖锐性，这样的成绩就更显得难能可贵。

“后陈经验”的一个突出特征是构建了村级权力制衡机制，村党支部是领导核心，村民代表会议是村里决策机构，村委会是村务管理执行机构，村监委会是监督机构，由此形成了“村三委”运行态势。并且以“一个机构、两项制度”作为基本架构和保障，分别是常设的村监督委员会、《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。

设计之初，村监委会设3人，1名主任和2名成员，是非村“两委”成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。

《后陈村村务管理制度》主要对监督内容做出规定，如村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理。

《后陈村村务监督制度》则对村级民主监督程序做出制度设计。如对村监委会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定，并把村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入民主监督制度。后陈村经验被广泛宣传之处集中于三个方面：权力制衡、制度约束、全程监督。

浙江省作为东部沿海发达地区的典型省份之一，向来是以城乡均衡发展、创业风气浓厚、民营企业活跃、百姓富足的形象印记在多数国人脑中。这些都不错，但也仍然要看到，即使省内也仍然有浙西浙南山区的欠发达地区，不同城市之间发展水平有明显阶梯型。武义县的经济在全国县市中算是较发达县，但在浙江属中等偏下。武义县经济以文教、五金、休闲用品、化工原料为主；旅游以温泉、漂流为主；特产以茶叶、宣莲为主。

因此，后陈村的经验是一个东部发达地区较为富裕的、靠近县城的城郊村、突然获得了大量征地款的治理经验。

三个前提

有“务”可监。纵观武义后陈村的村务监督委员会兴起与发展，虽然后来也不断扩展到各项村庄事务，但起因显然是围绕着“财务”问题。“村务”有很多，但最能激发村民监督动力的无疑是“财务”。从修订的法律条文来看，也特意首先提到了监督财务问题。如果没有“财”这个“务”可监时，村务监督委员会的存在和运转动力何来？

全国50多万个行政村中，拥有5万元以上经营性收入的村庄数量大约也仅10%左右，而且集中在东部发达地区。即对于绝大多数中西部地区的村庄来说，并没有太多的村集体财务问题能够激发村民的监督动力。即使发达地区，这种村庄的分布也是不均衡的。比如广东的村集体经济总量有约三分之一集中在东莞，珠三角之外的广东地区经济发展水平依然不高。而且村庄的“财务”主要集中在两方面，一是征地补偿，二是集体经济。前者依靠城市化进程以及在此背景下的优越的地理位置，比如靠近城市以及道路规划过境；后者依靠改革之初的不同发展方式的历史惯性。

不同地区的农村的主要任务和结构特征显然不同，中西部村庄治理的主要问题在于外部资源（如各类补贴）输入后的分配机制问题，而东部地区是大量内部财富（土地增值等）的分配公平性问题。

有“人”去监。无论监督的制度设计的如何复杂和完美，终究需要具体的人来实施，而且做这件事情的人最好素质较高责任心较强，如此才效果最佳。这样的人，其实更精确的指向是“人才”。东部发达地区是人口流入地，本地居民外流的并不多，多数村庄精英能够留在村庄开展生产生活，保持村庄治理的活力。武义县常住人口34.99万，外来常住人口7.28万，占比约20.81%。试想，这样一个人口财富不断涌入的地区，和中西部人口大量流出的地区，剩下来的都是老人妇女儿童的村庄，在监督人才上所面临的差异是何其巨大？对于武义和东部地区不存在的人才问题，到了中西部地区，就会是一个严峻而现实的挑战。

村务监督委员会复杂的制度设计，需要具有广泛的人才可以选择的前提和基础，当村庄内部精英都大量流失时，哪还有什么更多的挑选余地呢？不要说中西部农村的村民都要忙于外出务工谋生，没有太多精力去监督本就不多的村庄财务。即使东部地区，当村庄内部资源不多时，村民们先考虑的也是自己赚钱养家，而不是去监督以招待费为主的那几万元村务开支。

其实，这与第一个问题是一脉相承的，当“人”与“财”都流入东部地区时，“事”自然也流入了东部地区，东部地区的治理压力与任务自然会繁重，也才会有复杂制度设计的客观需要和客观条件。

有“法”可循。在村务委员会创立之初，确实还曾遇到过有法可依的问题，但随着此后法律法规的及时调整，应该说在大的法律框架条文上已经不存在障碍。但在更加具体的操作性细节上，却仍然有很多需要关注和摸索的地方。比如很多地方在借鉴推广武义后陈村的经验时都加以适度限制，即在监委会主任的人选上要求必须是村党支部委员兼任。对于这样的操作不能简单地从是与非的角度评判，其优势在于维持村庄的团结统一，尤其是加强党的领导。而且笔者也并不赞成一定要非“两委”成员才好，这种做法其实也并不符合中国农村的传统和多数村庄的现实。村庄内部的阶层分化和利益群体分化，是一种东部地区因财富涌现而多发的现象，但在中西部因为农民绝大部分都是靠打工为生而分化并不明显。同时，这种做法对监督的不利之处是，如果监委会主任过于严苛，则往往会面临着下一次选举时在支部内落选的风险。更深层次的背景，就是这种人情面子上的顾及，背后反映的是乡土社会本身是一个礼俗社会，而不是一个“法理”社会，其行事风格更多会受到“情理”的约束，而非“法理”的规制。当“法”及其背后一整套的理性治理理念还未上升到村民们行为自觉遵循的准则时，治理效果必然是复杂和打折扣的，对于中西部地区村庄恐会更加明显。

不必“一刀切”

没有人会否认村务监督的必要性和重要性，关键在于这种监督机制的深入展开，需要的是资源支撑、利益刺激及在此基础上村庄阶层分化的“社会基础”，而非简单的制度文本的“上层建筑”。在资源充裕上，全国多数农村显然无法达到东部地区的程度。即使完全复制制度，效果依然会迥异。

中西部多数农村面临的人口大规模流出涌入东部地区，全国近3亿农民工辗转于各地打工是当代中国现代化转型的一个重大现象和治理难题，中西部农村面临的最根本挑战和问题是如何让村民们有组织地、妥善安全地进城，原来的村庄已经成为一个回不去的“乡愁”。监督很重要，但组织起来进城谋生以及定居落户显然更加优先的问题。中西部村庄，人少钱少则必然事少，也因此更加需要“简约治理”。复杂的制度设计，很难真正的深入落实，最后往往成为填写台账后应付检查的形式主义。

东部地区因为地缘战略的优势，在经济全球化的时代获得了中国各区域中率先发展的机遇。东部村庄，人聚财聚而必然事繁，也因此有可能“科层治理”。资源激活制度，利益促进监督。繁杂的条文制度之所以能够从“挂在墙上”转而“落到实处”，恰恰是因为村庄内部聚集了足够的资源，使得监督在市场化时代看起来是“划算的”，而且是和自身利益密切相关的。后陈村的公共设施主要是靠“投资”建设出来的，而不是“监督”出来的。

此外，在村庄内部设立监督委员会，使得传统以熟人社会为结构基础的礼俗治理模式，日益显现出科层治理的特征。我们以往的治理体系，都是在县级以上行政单位运用“科层制”，在乡镇属于“半科层制”，而乡村基本是“自治”。民谚常说的“上面千根线，下面一针穿”，其应运而生的基层工作方式就是“策略主义”。因为没那么多钱，没那么多人。这些千百年来形成的朴素的经验和知识，都是有其深刻道理和背景的，即受制于财政能力和管理交易成本的制约，政府的“科”与“层”都不会轻易增加或者减少，其变化不随人的主观意志而能被轻易改变，一定都是一个漫长的积累过程。

从传统静态的农业社会向流动的工商业社会转型的过程中，乡村治理结构和治理方式都会面临重大改变和调试，武义后陈村的监督委员会既是一种结构也是一种工作方式。其在创始地的实践是成功而有意义的，因为是针对具体问题的符合实际的做法和尝试。但在推广的过程中，有必要反复深入探求其诞生和存续所需要的前提条件和社会基础，不可不加分类指导的“一刀切”式推进。中国各地的风土人情和主要任务本身就千差万别，在市场化拉大差距的同时又往往呈现出互为因果的矛盾性，任何经验的推广都需要给予地方足够的弹性空间。

（作者单位：浙江大学宁波理工学院、复旦大学政党建设与国家发展研究中心）