12分制破解干部管理“虚化”难题

孙晓波

12分制的实施，使得在“能下”官员的认定和执行上有了具体标准，从而使干部“能下”步入制度化、规范化轨道。

说起12分制，大家熟悉的是驾驶员违规扣分机制。倘若将12分机制用以考核官员作风，会发生什么样的“化学反应”呢？

在湖南省株洲县，干部作风“12分制”已实施3个多月，在第一次督查结果中，即公布3人因违规违纪被记分。记分的背后，我们追问：12分是如何构成的？扣分标准怎样？记分后会有什么后果？

12分制如何构成

2015年5月，株洲县出台《株洲县干部作风“十二分制”管理办法（试行）》，通过借鉴驾驶员管理制度，以积分管理的方式，对全县干部职工作风进行精细化管理。

该规定以一个自然年度为一个记分周期，依据干部职工违规违纪行为的严重程度进行记分，按1分、3分、6分、12分四个档次进行记分。公款吃喝送礼记3分、干部职工午餐饮酒记6分、向管理服务对象“索、拿、卡、要”记6分、公车私用酒后驾车记6分。

与扣分相对的，是评选资格和奖金惩罚。一个周期内被记1分，扣除12%的年度绩效奖，每增加1分，绩效考核奖金加扣8%，扣完为止。被记6分以上的，取消评先评优资格，进行诫勉谈话；被记满12分，年度考核评为基本称职（基本合格），须参加作风建设相关学习及考试。被记满18分，年度考核评为不称职（不合格），有职务的一律免除职务。连续两个记分周期被记满18分，予以辞退。在记分基础上，株洲县将为全县所有干部职工建立作风建设档案，根据档案，进行星级公务员评选。同时，作风建设档案也将作为公务员升迁的一个重要依据。

在考核方式上，株洲县作风办采取了“半月一督查，一月一通报，半年一小结，全年总考评”的方式。今年6月底，株洲县开始了为期一个月的集中明察暗访。暗访中发现政务服务中心住建局窗口工作人员刘某在上班时间睡觉，文化市场综合执法大队工作人员袁某在上班时间看电视，县委农村工作部工作人员张某在上班时间炒股，立即对违纪违规者本人和单位主要负责人分别进行记分。

另外，为充分调动广大市民和媒体的监督积极性，株洲县向社会公布有奖举报电话，举报内容一经查实，凡属实名举报的，按照100元/件给予奖励。此外，还聘请了20名群众监督员，设定了流动监督哨，时时监督。

有效破解“能下”难题

6月26日，中央政治局会议通过一项关于干部选任的重要规定，“推进干部能上能下，重点是解决能下问题”，决定对4类干部“坚决进行组织调整”，包括“政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的领导干部”。“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向，是一次突破性的吏治改革与触动，有助于打破多年以来的“官本位”思想，以及“只升不降”、“带病提拔”、“好好先生”等诸多用人规则。

然而，在干部“能下”的问题上，一直是一个难题，是一块难啃的硬骨头。即使有的违规违纪了，还不能够“下”。所以在一些地方调整干部的过程中，往往就将“年龄”视为调整的重要指标，也就是搞“年龄一刀切”的办法。但现在这种办法行不通了，而且也不科学，这就需要在干部的考核管理上探讨新机制。

之所以干部“难下”，不仅面临着“官本位”观念问题，还面临着制度上的难题。

通常的体制是，组织部门管“进”，是“能上”；纪检部门管“出”，是“能下”。12分制度的建立，实际上是瞄准了干部管理“严重虚化”的问题。尽管干部管理出台了许多规章制度、考核办法以及每年的考核评定，但都不同程度地存在着“虚化”的问题，即标准“虚”、考核“虚”、执行“虚”。

一般来看，对于干部的考核评定主要集中在“德能勤绩”四个方面，没有具体量化标准。而对于干部作风的考核，主要集中在学风、思想作风、工作作风、生活作风等宏观方面，也缺乏细化的标准。如果有的话，也往往停留在泛泛而谈，没有可操作性。

这种考核标准的模糊化，使干部作风考核往往呈现三个问题：一是“领导”说了算，分数由领导去打，领导喜欢的就是作风好的；二是“投票”说了算，分数由同事去打，会处理同事关系的就是作风好的；三是“好好”说了算，也就是大家你好我也好，只要没有出什么大事，都是好的，使得所有的考核标准沦为一纸空文。

12分制的建立，一是实现了记分和运用的标准化，确保了可操作性，把一些标准量化、细化、具体化；二是提出与记分相应的处理标准，就如同交通违章一样，违反了哪一条，就直接记多少分，就给予什么样的处理。

由此可见，12分制的实施，使得在“能下”官员的认定和执行上都有了具体标准，从而使“干部能下”步入制度化、规范化轨道。

防微杜渐的反腐功效

从一些落马的腐败分子来看，腐败问题并不是一天两天形成，更多的是一些小事、小节上的纵容，这就是作风问题上要求不严格，终究酿成大祸。而监督体系也存在薄弱环节，往往在执行上失之以软、失之以宽，碍于情面不下手，苦于标准不细难下手，使得监督往往失灵，任其发展，不可收拾。

面对以上腐败因子，12分制有着独特防腐功效。主要有两个特点：一个方面是针对作风方面的问题一一记分，有大的问题，也有小的问题，分值从1分到12分，有四个档次。

另一个方面，还在于针对单位负责人“连带”扣分。比如干部职工因违反作风建设相关规定被记分，单位负责人也相应记分，干部职工每记1分，单位负责人记0.5分。同时，各单位通过自查发现本单位干部职工违反作风建设相关规定的行为，每记违规违纪者1分，则核减单位负责人1分，以此类推。所以单位负责人不仅自己要严格遵守作风建设的相关规定，还要管好队伍。这就在落实反腐“两个责任”方面，有了具体的制度性办法，让负责人在反腐和反“四风”方面，有了主动性和自觉性，从而将“四风”问题遏制在萌芽状态。

12分制还让广大党员干部职工有了紧箍咒，就会对作风“红线”心存畏戒，树立一种底线意识。能够起到预警的作用，如同驾驶员开车一样，时刻都会提醒自己不要违章，不要触碰底线。

其实，这种办法就是给抓作风、抓反腐、抓干部管理提供了法治化、制度化的探索途径，使得党纪条规有了“执行的尺子”，从而推进干部作风建设常态化、长效化。

当然，12分制作为一种作风建设管理制度创新，还有一些值得注意和改进的地方。一是记分标准要更加严格、科学，而且还要针对不同类型的公务员来细化、简化。这个标准既要按照中央的规定来制定，还要广泛征求干部群众意见，制定出更具针对性与操作性的记分办法。

二是要逐步将干部管理记分办法上升为一种制度，以法律的形式予以固化，从而成为具有约束力的管理制度，防止“人走政息”。

三是要吸取交通违章“消分”的不法现象，切实增加记分制度的透明度，以公开促公正。否则有的干部就不是把心思放在遵守作风规定上，而是把心思花在了如何“消分”、如何“不记分”上面，从而让这项制度好看不中用。

（作者单位：湖南省澧县政法委）