实施条例不能架空《预算法》

任晓兰

修订后的《预算法》有很多进步，表现在立法宗旨、预算调整和预决算原则、全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开和中国人民银行经理国库等方面。为了实施这部法律，国务院准备出台《中华人民共和国预算法实施条例》，现在正征求修订意见。但是，相比预算法取得的进步，这个条例在很多方面都有退步。

国库管理问题就是一例。早在《预算法》修订的时候，央行“经理”国库还是“代理”国库这个问题，就曾经引起过广泛的争论。“经理”和“代理”仅一字之差，背后的含义却大不相同。这涉及到所谓的国库是“央行国库”还是“财政国库”，是央行统一管理政府现金与账户还是财政部门主管政府现金与账户，国库应该对政府负责还是对财政部负责等诸多问题。

在现代国库体制中，国库有两大核心功能，即妥善管理政府的财务资源及确保预算的有效执行与实施。其中，国库体制的财务管理功能归属“央行国库”、预算执行控制功能归属“财政国库”，这两个部门是可以互相兼容，也是财政部门和央行间的最佳分工安排。最终。新《预算法》坚持了央行经理国库的原则，使得央行有监督库款的权力，也在很大程度上实现了央行与财政部门的权力相互制衡，以便确保公款的安全。

但是，这次的征求意见稿中特别强调“央行的国库业务应当接受财政部的指导和监督，对财政部负责”的原则。根据法理，央行作为国库的出纳机关，行使对国库的经理权，跟财政部应当是平级地位，央行应主要对人大负责，而不是接受财政部的监督。《预算法》等法律法规明确的中国人民银行经理国库，主要体现在监督和审核预算收支，拒绝办理有违预算规定的支出，与财政部一起做好库底资金的管理和运用。在很大意义上，这种拒绝办理，就是对财政部门权力的监督和制衡。

因此，《预算法实施条例》应当明确《预算法》、《国家金库条例》等法律法规明确赋予中国人民银行经理国库的职责，并且明确中国人民银行经理国库的责任上级是国务院，对全国人大和国务院负责，中国人民银行经理国库监督和审核的是财政部门的预算收支，中国人民银行与财政部在预算管理上是平级关系，不应规定中国人民银行经理国库要接受财政部的指导和监督。

这个例子可以看出借实施条例扩张政府权力的动机，虚化人大对预算进行监督的权力。这与《预算法》的立法宗旨是冲突的。

本来，现代国家治理视角下的公共预算，不仅体现出其约束政府权力的一面，而且公共预算还可以提升一个国家的治理能力，在获取公众对税收的心理支持的同时，实现一个国家的良性运转。《预算法》作为财政领域的基础性法律，是推进国家治理现代化的关键一环。《预算法实施条例》作为国务院发布的、落实《预算法》的行政法规，应当明确各级政府、各部门、各单位的责任与义务，确保全国人大和各级地方人大与政府在预算过程中的衔接。

实施条例的功能应当是依据并细化《预算法》的相关条款，从政府部门的角度来明确政府在预算过程中和各级人大衔接时的职权与义务，完整地落实《预算法》，而不是架空《预算法》。

《预算法实施条例》作为重要的行政法规，不是财政部一个部门的部门规章。《预算法实施条例》的修订，应当落实《预算法》的立法宗旨和立法精神，由国务院法制办组织起草，财政部、中国人民银行等行政部门作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众、各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现。同时，国务院法制办等部门应当履行合法性审查义务，防止《预算法实施条例》与现行《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规冲突。

（作者为天津财经大学副教授）