巨型城市如何避免拥挤之痛

王煜 陈丹

拥挤，拥挤！外滩踩踏悲剧的发生，强烈地释放出这样的信号：一个人口不断集聚的现代巨型城市的发展和管理，正迫切需要突破当前城市治理能力的极限，将安全和秩序提升到一个更高的水平，才能和世界一流的国际城市相适应。基于移动互联网的精细化管理以及分散城市中心功能，或是破题之道。

大数据助力精细化管理

为什么拥挤的人群会构成生命危险？大密度的人口集聚究竟能产生多大能量？有研究测算，如果你被汹涌的人潮挤在一个不可压缩的物体上，比如一面砖墙、地面或者一群倒下的人身上，背后七八个人的推挤产生的压力就可能达到一吨以上！上海交通大学教授卢春霞利用社会力模型仿真高密度下人群中个体的运动和受力研究发现，如果人们在高密度环境下（每平方米达到6-8人）持续的时间过长，会引起生理问题，如肺的扩张和收缩，呼吸将受到压抑、心脑缺氧，甚至可能造成人员伤亡事故。

大部分已有的对人群拥挤事故的学术研究，都得出一致的结论：人群密度过大是发生拥挤踩踏事故的根本原因。同时，人群密度分布不均还会增加更大范围内的拥挤踩踏事故的风险。人群的运动速度直接取决于人群的密度，密度越大人群的运动速度越低。人群密度和速度的变化是造成拥挤踩踏事故的人员诱导因素。由于人群密度分布不均，当突发事件发生时，在恐慌心理的作用下，后方的人不会关注前方行人速度的降低而拼命往前挤，在这种情况下最容易造成人员跌倒而引发踩踏事故。

目前，上海正在启动编制新一轮城市总体规划，这样的规划在此之前已历经五次。此次上海修编的是2021年至2040年的城市总体规划愿景，计划2016年上报国务院。“外滩踩踏事件”的发生，给此次城市总体规划注射了一剂药效猛烈的预防针，提醒上海应认真充分思考城市巨型化可能带来的问题，防患于未然。

上海作为中国的首位城市，一方面是建筑高度密集。全市12层以上建筑已超过1.6万栋，其中30层以上的建筑超过1000栋;但大量基础设施建造于10年前，很多已经接近和超过15年，需要进行大修，潜在的安全风险加大。另一方面，上海的常住人口庞大且在稳定增长，人口高度密集。上海全市常住人口已达2500万人，是纽约人口的3倍。同时，上海每年还将新增人口60万至70万人，以及300万至400万的流动人口。按已有数据统计，目前上海中心城区人口密度已超过2.4万人/平方公里。凡事都有两面性，人口集聚会带来经济效益和生产效率，但同时也会带来各种“城市病”。

即使如此，在复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远看来，仅仅认为“城市人口太多从而带来城市混乱、恶化了城市安全和社会秩序”的观点，是一种常识上的偷懒和敷衍的想法。他提出，相对于人口集聚带来城市安全风险呈现指数性的增长，更加要求城市管理者提升和完善安全管理和治理体系，应对巨型城市的巨大社会风险。

他认为，要让城市安全有序运行，最为核心的是强化规则的制定和执行，城市混乱和失范归根到底是由于缺乏规则，而非人口过多带来的。这些规则需涵盖生产质量管理、食品安全管理、居住住房管理、交通规则管理、人口聚集地区的安全预警和监控、紧急限流和疏导规则等方面。这些规范规则应该在法治建设的框架下制定和执行，深入到城市运行的各个细节中去。

例如，在面对巨大人流时，交通、路况、人群密度的信息发布，多个组织方之间的信息共享，警力的配置等，都需要进行规范化的预案制定。

实际上，上海警方在之前数年的国庆、跨年等节庆场合，已经在安保上有过精细化管理的实践。解放日报曾报道：传统安保指挥逐级传递信息，比如指挥中心通知派出所，所长通知副所长，副所长通知领队民警，而现在借助定位设备，指挥中心将指令直接传达给具体民警，实现“扁平化”管理;将管制区域分段切块，明确各区块责任，而责任区之间协作紧密，少作临时调动，这是“链式指挥体系”;原本后备警力在规划好的待命区待命。现在直接安排在现场的大巴上，遇到紧急事件，就在当场出警处理，最大限度屯兵现场;民警随身携带电台，在指挥中心配套的GIS电子地图上，可以实时看到佩戴电台的民警分布和移动情况，点击地图上代表民警的图标，还能立即显示出民警的姓名、呼号、警号、工作单位等信息，可调度最近民警赶到现场。

这些方案如能推广，将极大提升巨大人流场合的安全指数。

任远告诉《新民周刊》记者，基于移动互联网的大数据应用也是提升城市管理能力的重要助力。他举例说，通过对手机信号的分析，能判断出人群的集聚程度和它的变动趋势、流动方向，为警备调度和人员疏导提供决策依据。上海在建设“智慧城市”中，加快数字化城市建设，一方面能提升城市管理和安保水平;另一方面，可以为市民提供更好的生活服务。比如与运营商合作发送点对点短信、即时通信软件的公告信息等，确保把各类实时更新的信息传达到广大市民手中。另外一个例子是，澳大利亚开发出一款手机APP，能根据用户的“地理签到”信息，分析出景区内哪些区域是最安全、最合适的观景点。

“大数据要真正有用，光有海量的数据是不够的，重点在于对数据的挖掘、整合和开发，例如，城市管理多个部门之间要进行数据信息的开放共享，把数据藏起来是没有用的;另外，还要有正确分析数据意义的能力。”任远说。

副中心为中心城区减压

任远指出，城市运行的秩序混乱也表现出城市的公共服务和公共空间的管理不足。比如，交通拥挤的实质是公共交通道路和设施不足、公共交通服务能力不足;而交通疏导不足可能还在于空间规划和疏导通道设置不合理，在于公共空间供给不足。解决人口增长和城市运行的矛盾，需要通过提高城市的公共空间和公共服务的供给能力。作为一个高密度的城市，需要从原来适应500万或者1000万人口格局的城市空间框架和空间规划模式中更新调整，才能适应目前2500万人口的现状和未来人口继续增长和发展的需求。

城市的中心集中了太多人流，这是个明显的问题。数据显示，上海虽拥有6340.5平方公里的面积，但人口分布密度并不均衡：660平方公里的中心城区，承载了1000万人口，换句话说，41%的上海常住人口集中在仅仅10%的土地上。

当然，由于中心商业区生活服务设施完善，生活便利，最能吸引市民定居，中心区常住人口密度极大;另一方面，中心商业区处于城市心脏地带，能吸引全市乃至外地顾客前来消费，这样使中心区的流动人口十分密集。而每个城市都有一两个与这个城市紧密相连的经济中心，如北京的西单和王府井、上海的南京路和徐家汇、深圳的华强北商业区等等，这些大型的中心商业区是这些城市形象的代表和经济最为活跃的地区。

区域间的这种人口分布不均，容易导致中心城区人口数量大、密度高、流动性强，增加了生产、消防、治安等方面的不安全因素和安全隐患。复旦大学彭希哲教授早在2005年就表达了这样的忧虑：“上海的这种人口分布格局，给中心城区的基础设施、各种资源供应和防灾减灾带来了巨大压力，也加大了城市安全的风险。”大型商业区是人员聚集的典型场所，在这样的区域，一旦发生突发事件，如果疏导不力，将可能由于恐慌引发大量人群的拥挤踩踏事故，其造成的危害比突发事件本身的危害更大。

解决这个问题有效途径是加快构建多“心”城市格局，深入发展上海城市副中心。按照《上海市城市总体规划（1999-2020）》，上海四个城市副中心包括：徐家汇副中心、花木副中心、江湾-五角场副中心和真如副中心。

四大城市副中心各司其职。江湾-五角场城市副中心的规划建设目标是分解上海市中央商务区的公共服务功能，以知识创新区公共活动为特色，是一个以科教为特色的现代服务业聚居区;徐家汇区域的定位则是“综合服务功能完备、辐射力强的现代化城市副中心”，这里将成为上海最大的城市副中心、上海城市交通枢纽;而作为中高档住宅区已经成型的花木地区，聚集了世纪公园以及联洋社区等国际社区，国际化程度相对较高;真如是上海市西北部重要的大型聚居区。

中国城市综合体研究中心主任朱凌波认为，正确理解副中心的概念对中国未来的城市化非常重要。我们一定要真正按照城市一体化的要求，把第一代城市化进程中的交通堵塞、噪音环境污染，产业商业分离，交通规划混乱等统统规避掉，把副中心真正建设成为一个工作生活便利，空气清晰，产业结构合理，文化、医疗、教育配套齐全，交通规划科学这样一个最符合人类居住的新城市。也只有在这种情况下，它才能真正完成对中心城区人口、产业的转接，缓解交通压力等任务。

但目前副中心建设，更多的是关注在产业结构和功能划分;在“城市名片”上似乎很少体现出更多的人居特色和文化建设，只能说是区域中心建设，而非名符其实的“副中心”。比如上海的江湾-五角场，在此次跨年中就显得很萧条。尽管也有一些小型晚会和演出，但规模和规格都没有比日常周末时的节目“高”出多少。由于没有特色的大型活动，在如此重要的节假日里，附近居民自然纷纷选择涌向外滩或新天地，相比之下，五角场的人流量居然比日常周末还少！

为避免居民在节假日大量涌入某个特定区域，在城市规划和管理上，可以适当地分散大型活动举办地。这样，一方面，拉动了其他副中心的经济，另一方面也方便了市民，稀释了热门景点的人口密度，保障了节假日安全。上海作为一个巨型城市，面积是纽约的8倍，人口是纽约的3倍，其发展空间和潜力是巨大的，打造上海“城市名片”是可以多种多样、丰富多彩的。那么，重要节假日的大型活动，也可以是分散的，这样就避免了人流向中心城区过分集聚、交通拥堵、管理困难而导致的惨痛教训。

除了分散城市中心，任远还提出，改变对已有空间的利用方式也是有效的增加公共空间和增加空间服务能力的办法。以生活中最常见的排队为例，只要改变队伍的方向，形成“蛇形”的迂回队伍，就能成倍增长空间的利用率;再如，在人流密集区域用坚固的隔离栏进行引导;楼梯上设立不能轻易越过的隔离栏，避免上下两个方向的人流对冲，能很好地提升安全性。这些措施其实在地铁站等人群密集区域是常常应用的;而经历过上海世博会的人，也会对当时密集的游客人群以及当时组织方采取的各种疏导措施印象深刻。任远说：“实际上，2010年的世博会为上海积累了非常丰富的应对巨大人流的城市管理经验，如何发挥‘世博效应’，挖掘城市管理方面的潜力，值得我们思考。”

如今我们习以为常的那座座横跨浦江、联通浦东和浦西的各座大桥，在1987年以前是那么难以下定决心建造。但陆家嘴渡口“12·10”踩踏事件之后，上海市政府有了最后的决心：因为踩踏事件，造黄浦江大桥的呼声又响了起来;于是，踩踏发生4个月后，这件事总算得以落实。1988年9月，黄浦江大桥一期工程招标揭晓仪式隆重举行，由此拉开了上海后来一座座跨江大桥兴建的序幕。27年之后，一江之隔的再次踩踏，数十个年轻生命的逝去，是否能让这座城市的生活有所改变？