城区合并 走在路上

刘朝晖

自杭州市合并蕭山及余杭以来，城市重心从西湖时代大步跨向钱塘江时代。

从“大黄浦”到“大静安”，上海近十几年来的行政区划调整一直处于一个稳步推进的过程中。放眼全国，上海的动作不过是中国当前城市中心城区合并以及城镇“升级”浪潮中的一朵比较大的浪花。首都北京、天津、广州、重庆等大城市，都已经或正在对行政区划进行着或多或少的调整，而自新世纪以来在中国城镇掀起的这一轮“升级战”中，已有200多个城镇通过撤县建区、撤县设市完成了他们的“华丽转身”。在中国行政区划图上，这种调整和改变正在进入高潮。

大城市并区正酣

国内对行政辖区进行调整的人口千万级的大型城市，不止是上海一个。北京、广州、重庆、天津等大城市，都已经或正在对行政区划进行着或多或少的调整。

2000年，广州市将番禺、花都撤市改区，广州市区面积一下扩大到3718.5平方公里。2005年，广州市进行了50年来最大的行政区划调整：东山区和芳村区分别并入了越秀区和荔湾区;以广州开发区和南沙开发区为依托，萝岗区和南沙区横空出世，这使得广州城市发展空间向东向南各延伸数十公里，使广州从“濒海城市”转变成为名副其实的“海滨城市”。

然而广州的这种行政区划调整并没有就此结束，其强强合并的思路，与上海非常相似。在经过一年多的酝酿，广州市新的黄埔区今年9月挂牌，对原黄埔区、萝岗区进行“撤二建一”。两区合并后，黄埔经济总量将跃居广州市第二，税收收入居各区第一。

2010年7月，按照国务院的批复，北京市将原东城区和崇文区合并成新的东城区，将原西城区和宣武区合并成为新的西城区。北京内城四区的行政区域格局，是自1961年以后逐步形成的。但随着北京城市规模的扩大、城市人口的增加，内城四区原有的行政区域格局逐渐显示出了弊端。

从直观上看，北京四城区行政区划调整后，新的合并区在辖区面积、常住人口数量等方面都有了巨大提升。北京市政府可以在更大的范围内统筹利用空间资源，促进核心区北部的优势资源向南辐射延伸;可以对核心区的历史文化资源进行更高层次的规划、保护和开发利用，并可以通过调整核心区行政区划，从整体上提升核心区的城市基础设施水平和公共服务水平及建设管理水平。

北京这次的行政区划调整堪称自15世纪初明成祖朱棣营建北京城以来少数的几次历史性变化之一。然而为了建设世界级城市，这可能只是北京城区合并浪潮的序曲。在四城区合并之后，已经有学者提出更新的合并提案，放在了首都管理者的案头。

与上海、广州 “撤二建一”强强联合的做法略有不同，在最新的行政区划调整动作中，天津和重庆，则更像是区域“升级”：撤县设区。

2009年，天津市将塘沽区、汉沽区、大港区撤销，设立滨海新区，以原3个区的行政区域为滨海新区的行政区域。天津今年也在对区划的升级换代积极做着准备。据天津市民政局区划地名处披露，国务院已批复同意撤销天津市宁河县、静海县，设立天津市宁河区、静海区。

去年重庆对璧山县和铜梁县“撤县设区”后，今年5月份国务院再次批复同意重庆撤销下辖的潼南县、荣昌县，设立潼南区、荣昌区。这是自2011年以来，重庆第三次调整行政区划。2011年，重庆市曾调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。

对于沪渝津穗四个城市的行政区划不断调整，专家表示这是因为在经济快速发展和人口急剧增长中，对城市功能提出了新的要求。中国社科院房地产研究中心副研究员顾建发指出，大城市里如果面积较小的行政区划太多，意味着管理半径有限，进而降低办事效率。而城市管理将逐渐显现新的趋势：小政府、大机构。管理有着几千万常驻人口的城市，有相当一部分管理职能是通过授权，下放到区里来具体执行。“对大城市来说，区一级的机构功能如果适当增强，有利于提高整个市级系统的办事效率。”

中小城市筹划升级

当千万人口级别的城市的行政区划调整风云涌动的时候，国内相当一部分的中小城市，已经在从县升为区、再由区升级到市的调整之路上大展拳脚，还有更多的地方，正在为实现这种“升级”而不断努力。

上海的近邻苏州市，2012年初已经将其位于古城区的沧浪、平江、金阊三区合并为姑苏区，县级市吴江市撤县设区。区划调整后苏州城区直接与上海接壤，此举有利于加强苏州中心城市首位度和辐射能力，理顺苏州古城保护和太湖整体保护开发的体制机制，还将降低行政管理成本和提高行政效能。

同样在2012年，山东省青岛市以原市北区、四方区的行政区域合并为新的市北区，同时撤销青岛市黄岛区、县级胶南市，设立新的青岛市黄岛区。

2001年，杭州市就已经合并萧山市及余杭市，城市重心全面从西湖时代大步跨向钱塘江时代。

据渭南市政府网站10月底披露的消息，国务院已经批复同意渭南市撤销华县，设立渭南市华州区，以原华县的行政区域为华州区的行政区域。而在今年8月，国务院批复温州市洞头县撤县设区;秦皇岛市的抚宁县，也在8月底被批复设立秦皇岛市抚宁区。

据民政部网站统计，2014年全国共有23个县撤县设区。目前仍有相当数量的地方政府，在争取撤县设区、撤县建市的名额。据《华夏时报》报道，有学者根据各地政府官网和政府工作报告进行统计后发现，已递交申请在民政部排队撤县设市的县，超过200个;而有计划撤县设市的县，则多达四五百个。

在区域经济上比较领先的城市，通过行政区划的调整合并，在经济发展和转型上打开了新的增长空间。而更多的一些中心城市，则试图通过这种动作，加速本地城镇化升级步伐，为区域经济的起飞和增长建立新的突破口。

同济大学建筑学院副院长李翔宁在近日举行的上海城市空间展上指出，这一现象某种程度上反映出中国城镇化过程中，城市功能也在不断改进。“城镇化最终是人融入城市的过程。我们的人口结构正在发生重大的变化，大城市对人口的吸纳能力虽然很强，但终究有一天会趋于饱和。而中型城市以及小城镇，正在逐步成为中国城镇化过程中的重要平台。”

城市风险不能不防

城区合并其实并不是新鲜话题。与以往不同的是，最近十来年的行政区划合并，是区域经济发展特别是工业化和城市化发展的结果。

随着我国城市化发展进程的快速推进，在经济集聚的内在动力下，推动经济增长的机制将由以往严重依赖于地方政府之间的竞争效应到依靠规模经济效应与竞争效应并重的转变，有选择地进行辖区合并，是顺应这种趋势的一种可行方案。

社科院房地产研究中心副研究员顾建发表示，中国城镇化还有较长的路要走，在这一过程中人口的迁移和产业的变化，都对城市和城镇功能提出了新的要求。“大城市区县合并，和小城镇的升级，在一定程度上都是为了适应这种新的环境和变化而出现的。”

2011 年以来，重庆三峡调整行政区划。

“中心城区的合并是一个全国性趋势，刚刚开始。”上海社会科学院城市化发展研究中心主任郁鸿胜2011年在接受《中国经营报》专访时就已经明确指出。他认为，行政区划的调整将会是中国区域经济新一轮产业结构调整和城镇体系建设的启动器，实际上是体制改革中的，突破生产关系和制度关系的一种重大的变革。

不过，对于国内的城区合并浪潮，还是有专家保持着冷静的审慎态度。中国城市发展研究会名誉副理事长朱铁臻在接受《新民周刊》采访时表示，这种合并的效果并不是短期内能看得出来，需要一定的时间来实践证明。是不是什么样的城市一合并就好了，很难说。有些合并是不是需要，还不好说。一股风地搞城市的城区合并，存在着一定的风险。

朱铁臻还特别指出，城市城区合并，在拉动经济发展的同时，应当注意对于城市历史文化的保护和延续。每个城区有其历史形成过程和文化特点，合并过程中，不能把这些特点统统抹去。像北京的宣武区、上海的卢湾、闸北等地区，都有着自身独特的历史人文特点，如果能够在这波合并浪潮中得到保留，善莫大焉。

中国社科院研究员、城市发展与环境研究所创始人傅崇兰也表示，城市城区合并，就是一个经济社会时空观发展带来的变化。变化的根本原因，在于经济社会结构的变革，使得物质结构、空间结构也会发展变化，需要新的空间拓展;同时居民物质和精神生活需求的改善，以及部分旧城区长期落后于整体城市发展，也需要这种变化出现。

傅崇兰还提到了注意防止城市風险的问题，在世界上也非常注重对此问题的研究。在各种资源要素高度密集在城市、城市架构愈益精巧化的同时，城市脱离并悖逆自然界的倾向性加大，由城市自身增长所导致的内在风险因素却与日俱增。世界上许多特大城市在防范社会风险方面积累了很多成功的做法和经验，这对于快速城镇化发展的中国，具有重要的启示和借鉴意义。

美国的大都市区治理

美国是世界上大都市区化水平较高的国家，美国大都市区的一个显著特征就是政治分散化，即一个大都市区中存在几十甚至几百个独立的地方政府。为消除这种政治分散化所带来的负面影响，自19世纪末起，美国进行了一系列创新尝试，对大都市区内的地方政府关系进行调整，有效地推动了大都市区的经济和社会发展。

美国先后经历过两次兼并浪潮。19世纪末20世纪初许多面临服务短缺的郊区为了获得更好的市政服务，选择了被中心城市兼并。但是到1920年代和1930年代，由于郊区居民获取服务的途径多样化，他们开始对兼并进行抵制，兼并活动基本停滞，直到第二次世界大战后，南部和西部各州才重新开始大规模的兼并活动。

由于中心城市的兼并遭到郊区抵制，改革者开始主张建立一种双层制的联邦式大都市政府，由一个大都市政府负责向居民区提供区域性服务，而各地方政府保留自己的身份，对属于地方性的事务进行管辖。比如迈阿密地区的大戴德县都市政府。

1960年代和1970年代，将中心城市与其所在的县合并成一个单一的大都市政府的市县合并，在美国也开始得到广泛运用并获得成功。

由于大规模的结构性改革很少获得成功，所以美国多数大都市区仍处于高度的政治分散化，但是这些地区通过特区、政府间合作等方式，实现了大都市区分散化的多中心治理。资料来源：《整合与分散：美国大都市区地方政府间关系探析》 作者：刘彩虹 华中科技大学出版社2010年出版