省直管县改革探讨

胡新建

省直管县对于提高县级政府财政的充裕度有积极影响，但在经济发展协作日益密切的今天，更要注重区域间融合发展对于经济发展所产生的1+1>2的效果。而且一定范围内的省辖市及周边县是一个整体，省辖市和县是全局与局部的整体性结构，他们是相互支撑、相互促进的。在发展县域经济上，要因地制宜地制定好区域融合发展规划的顶层设计，使省辖市的优势资源往县级政府延伸，形成以省辖市为中心、县级相关产业链围绕的共同发展的局面，使省辖市真正成为本区域经济发展的发动机。

从2004年河南省在财政上试点省直管县以来，省直管县的探索已经走过了10个年头，10年来，省直管县来自省里的支持更多了，财政更充裕了。但笔者认为省直管县要因地制宜，不能一概而论，省直管在充裕县级财政、促进县域经济发展的同时，也要考虑到在经济发展合作日益密切的今天，区域间融合协作对于经济发展所产生的1+1>2的效果，省直管县改革有必要考虑到被直管县与省辖市的区位和文化因素，即如何通过区域融合协作来更好地促进县域经济发展的问题。

一、省直管县的背景

目前我国实际上施行的是省、市、县、乡的4级管理体制，这样的管理体制在经济发展中呈现出了由于行政层级的增多而产生的提高行政成本、降低行政效率的现象，以及一些弱地（市）强行从县里抽血的“市刮县”等现象，限制了县域经济的发展，正是在这样的背景下，国家提出了省直管县的模式，一些省份也据此进行了试点。其中河南省在2004年开始试点4个县市经济单列，2014年全面对10个县市（固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县、长垣县、滑县、巩义市、邓州市、汝州市）施行了省直管。

二、省直管县的积极影响和存在的问题

（一）省直管县财政体制改革对县域经济的积极影响

增强了县级政府的财力，提高了财政资金利用效率，缓解了县级资金调度压力，调动了地方政府的积极性等。

（二）存在的问题

1 与地级市融合协作度有所减弱。在经济发展弥合度日益紧密的今天，在一定的区域内更加需要区域间的相互合作，而省直管县游离于以前的地级市之外，一定程度上减缓了区域间的融合发展。省直管县在一定程度上与所在的地级市显得比较孤立，不能够融入到当地协作融合发展的大环境中。

2 存在着县域开发的无序建设以及省直管县人员更难晋升的问题等。

三、县与地级市的哲学思辨

（一）县与地级市是局部与全局的关系

我国现在的基本状况是地级市辖若干区、县或县级市，区一般为地级市的驻地或者离地级市较近，而县和县级市离地级市有近有远，县和地级市其实就是一个局部与全局的关系。这个局部与全局是事物的存在状态，地级市是省这个全局的局部，县又是地级市这个全局的局部，那么在这里地级市相对于上一级是局部，而对于下一级就是全局，同样县相对于地级市是局部，而相对于乡镇则是全局。那么战略思维中局部与全局的关系是怎样的呢？笔者有幸拜读了中央党校段培君所著的《战略思维理论和方法》一书，书中这样来描述战略思维，即战略思维具有三个维度的基本特征：一是目标与手段的效用性结构；二是全局与局部的整体性结构；三是现在与未来的预见性和发展性结构。其中全局与局部的整体性结构，则指出局部和全局是相互依存的一个整体，打个比喻就像胳膊、腿与人的关系，是相互支撑的。胳膊只有在人这个整体中功能才能得以实现，县级政府这个局部有时候也只有在地级市这个整体中某些资源才能得以更好地开发利用，因为县一般缺少地级市的教育科研等优势资源，所以县级政府在省辖市中，在某些方面操作得当可以更好地借力省辖市具有的优势资源。

可见我们在讲地方经济发展时，要站在战略的高度，必须考虑到局部与全局的整体性结构，不能抛开全局来谈局部的发展，也不能抛开局部来谈全局的发展。

（二）在一定范围内，县的局部和省辖市的全局关系是相互依存的

全局和局部是相互依存的关系，但只能在一定范围的整体内，比如人这个整体中，胳膊、腿和人体是相互依存的，但仅限你个人这个范围内，你不能说你的胳膊、腿和别人是相互依存的关系，可见全局与局部的整体性结构有一定的适用范围但这个一定范围的全局究竟多大合适呢？举个例子，邓州市是南阳市的一个局部，但邓州市也是河南省的一个局部，那么邓州市相对于哪个全局更合适呢？笔者以为这个整体主要应从区位距离和文化因素方面考量。一个上午可以轻松一来回，也就是在大约100公里左右的范围内可以算作一个整体。其次也要考虑文化因素，这个区域有共同文化特质，历史上南阳郡曾经在邓州，南阳盆地的核心也曾长期在邓州，邓州到南阳约55公里，都在南阳盆地内，属于南阳文化圈内的重要一员，而邓州到郑州有约355公里，所以就局部与全局的整体性结构而言，邓州应在南阳这个全局中。看似浅显的道理，但实际上说明一个道理，邓州只有融入南阳这个全局中，邓州这个局部的功能才能得以更好地发挥。其他如周口与淮阳、驻马店与汝南，距离都约在50公里的范围内，又都属于同一个文化特质，所以它们都应该是一个整体，它们之间就是全局与局部的相互依存的整体性结构，更应该融合发展。

所以在一定范围和文化影响下的特定区域内，县级政府和省辖市是局部与全局的整体性结构，县级以及省辖市发展得好坏有赖于两者的相互支撑和配合。

四、省直管县模式探讨

就笔者对于当前国内县域经济的观察，关于县域经济的发展有两种模式，一种是省直管，另一种是县改区，省直管一般在离中心城市较远的地方，而县改区一般在离中心城市较近的区域。由于县对于所在的地级市是局部与全局的相互依存的关系，既需要财政上的适当独立，又需要所在地市在优势资源上的辐射和带动。在如何实现县域经济既独立又能在地级市这个全局中相互融合、相互借力的问题上值得研究。

（一）省辖市有存在的必要

省辖市一个适度范围内的区域可以当作一个整体，这个整体中的各个部分就是全局与局部的关系，是相互支撑、相互促进的关系。河南省自2004年推广省直管县管理试点以来，一直都存在着省辖市和县级市之间的利益之争，难免相互拆台。笔者认为，要根据这个地区的具体情况具体对待，一个区域内必然要有一个经济、文化、政治的中心，这个地区有自己的文化特征和内涵，这个地区所有的县级政府都可以通过文化符号来达到发展的目的。因此，笔者认为省辖市有存在的必要，它能起到凝聚本地区的文化以及辐射带动作用，但带动得好不好要看省辖市和县配合得好不好，实际上只有制定区域融合发展规划，才能使省辖市真正起到带动作用，促进区域经济发展。

（二）省直管县要因地制宜

对于省直管县要具体情况具体分析，具体要看直管县与省辖市的距离远近以及文化因素等，笔者认为，60公里以内适合合并或者融合发展，100公里以外可以直管。在省辖市周围约100公里范围内的县级政府还是要算在省辖市这个范围之内，但是要制定区域融合发展的规划，使省辖市的优势资源往县级政府延伸。比如有些县可以划区，但也不是离省辖市近的都可以划区，关键要看划区对于省辖市和县能否产生倍增效应，比如惠阳并入惠州，就使惠州打开了通往南海的门户，拉大惠州的城市框架，规划建设和资源调配方面更具系统性，有助于惠州市融入珠三角这个发展的更大全局中去，这也是距离惠州约50公里的惠阳能划区，而距惠州十几公里的博罗县不划区的原因所在。比如邓州，笔者认为应该和渠首地区合并划为南阳的一个区或者借助丹江设为南阳的一个生态农业示范区，因为两地本身并不远，文化同源同宗，应该融合发展，这样，既有利于邓州借力南阳的优势教育科研资源等，同时南阳也可以做大做强，提升南阳的影响力、辐射力，对于南阳构建豫鄂陕区域中心城市也大有裨益，如果暂时不符合设区条件，可以在行动上先施行开来。

对于离省辖市较远、而且有自己区位优势的县市，就有必要施行直管或省辖，因为他们与省辖市距离较远，有一定的辐射范围，比如潢川，在信阳市偏东的位置，其作为宁西铁路和京九铁路的交会处，战略位置很重要，具有一定的辐射带动作用，因此，可以将潢川打造为一个地级市，塑造一个河南东南部的经济、文化、行政中心，对带动大别山东部地区经济的发展有不可估量的推动作用。

（三）可以探索在财政上半省直管

在实际中难免有些省辖市有吸取县级财政的现象，人们都是追求利益的，人与人之间是这样，地区之间也是这样，如果县完全不给省辖市缴税，省辖市也不愿将一些优势资源往县区延伸，省里就可以规定财政上缴到省辖市的比例，比如可以在探索县级财政省直管的同时实施一些削减向省辖市缴税比例的半直管模式，以及省辖市在优势资源往县级延伸中占股份的形式等。

五、做好区域融合发展规划的顶层设计

发展本身就需要合作，各个地方优势资源不一样，所以在一个适度范围的整体中，融合发展才是区域发展的必然出路，在一定范围的区域内即省辖市内必须制定区域融合发展规划，使省辖市所具有的优势资源往县延伸，使资源在一定范围内形成产业链，实现带动融合发展。省政府在顶层设计上，要指导省辖市根据具体区位和文化因素制定本区域内的区域融合发展规划，以及省辖市之间的区域发展规划。要制定既致力于弘扬当地优秀的区域文化，又要使地级市优势资源往县域延伸的区域融合发展规划。

（一）制定融合发展规划，应该以弘扬当地优秀文化为先导

区域融合发展规划首先要考虑当地的区位和文化因素，使规划能够更好地弘扬区域的文化资源，而且有些省辖市可以通过改名使当地深厚的优秀文化弘扬出来。可能有人认为改不改名对于发展可有可无，但笔者认为改名对于发展的意义重大，发展不仅要靠产业，更要靠文化来带动，人有文化才有价值，一个地区如果能够将自己深厚的历史文化弘扬出来，这个地区将更有价值，更能吸引人们来到这里，只要人来就必然产生消费，就能为当地带来经济效益，而且能为来这里投资兴业的企业家提供一个更好的人文环境。一个地区通过改名能弘扬当地的优秀文化，从而通过文化的弘扬带动经济的发展。

区域融合发展规划，首先要确定一个或几个文化主题，围绕这个主题，各个县、区再发展与之相关的产业。比如南阳市，南阳楚汉文化辉煌灿烂，另外还有中医药文化、玉文化、水文化等，后三项可以归结为健康文化。楚文化在淅川的丹江库区，而淅川县城由于太偏，导致楚文化无法更好地弘扬出来。南阳市主城区主要是汉文化，而现在南阳市区的汉文化和丹江库区的楚文化中间被邓州所割裂，如何制定区域融合规划使楚汉文化能够对接融合起来？笔者认为，可以将淅川的渠首四镇与邓州合并设丹阳湖区并入南阳市，将丹江博大精深的楚文化引导到交通位置便利的邓州来，和南阳市的汉文化对接融合起来，这样一来，可以通过文化的弘扬带动人流的汇聚，通过人流的汇聚带动经济的发展。而且淅川山多地少，而邓州作为南阳盆地平原的核心地区，将渠首合并过来能更好地发展生态农业，也可以将这一区域作为河南省的一个生态农业示范区来培育，不仅能解决南阳和邓州长期相互之争的问题，也能够实现双赢。南阳也可以将某些大学资源往邓州延伸，这样一来，不仅丹江的楚文化能够得以更好地弘扬，丹江的水资源也能够得到更好地开发利用，促进库区经济的发展，而且南阳也能够做大做强，提高影响力和辐射力。

南阳作为南水北调水源地，水文化、中医药文化、玉石文化都很有名，因此，南阳要围绕健康文化这个主题做文章，然后各个县区围绕健康来发展不同的产业，比如南阳和邓州可以发展中医药文化，南邓两地应该融合一起搞一个南邓仲景中医药产业带，通过办中医学院来吸引人，而周边的山区县则围绕健康做健康养生产业或者休闲体育运动产业。在位置好的南阳、邓州、镇平地域以输出文化为主，而在周边的山区县以健康养生旅游为主。

再比如周口有伏羲、老子道文化以及陈州文化，那么周口所制定的融合发展规划就应该往这些文化上靠近，使这些文化汇聚起来，要制定恢复古陈州、弘扬陈州文化的区域融合发展方案，淮阳可以设区，在周口淮阳一带形成周口这个区域整体的凝聚点和发动机，从而带动全区的发展。驻马店可以往汝南一带发展，将汝南设区改为汝宁市、蔡州市或豫州市，弘扬汝南深厚的历史文化。信阳市的潢川可以合并周边若干县，择潢川以东20公里左右的乡镇组建省辖光州市，弘扬光州深厚的文化积淀，从而带动大别山地区的发展。

所以在一个有特定文化圈的整体中，区域融合发展规划要以本区域深厚的历史文化弘扬为先导，通过文化的弘扬来提高本地区的价值，开发利用各种人文自然资源，发展不能光靠工业产品，更要用文化来吸引人，只要人来就会产生消费。实际上我们的文化就是无形产品，这种产品可以无限次地提供给人们，大家觉得好的话还可以再来。所以人的因素也是发展经济的另一抓手，我们要通过塑造优秀的文化吸引人，促进第三产业以及与文化相关产业的发展。

（二）督促省辖市在优势产业上做好往县域延伸的规划

省辖市一般在教育上、科研上和区位上等具有优势资源，省里要督促省辖市将这些优势资源产业链往县区延伸，在一定范围的省辖市及其周围形成以省辖市为中心、县级相关产业链围绕的共同发展的局面，使省辖市真正成为辐射带动的发动机。可以探索省辖市在县里延伸产业的办法，在省辖市优势产业延伸到县的企业中占股份，使省辖市在将产业延伸到县的同时，从县域经济的发展中获益，从而实现共赢。

（三）如何既保粮食安全，又实现新型城镇化、城乡融合发展

由于河南是农业大省，河南的城镇化率较低，而且河南有着保农业保粮食的国家担当，对于新型的城镇化可能在国家政策层面上有所限制，比如有些省辖市的县已经融合到市区里了，仍不能设区，对于确实可以通过撤县设区或改名来达到弘扬本地区优秀文化的，可以在没有改变行政区划的前提下，制定区域融合发展规划。我们可以将县设为省辖市的一个生态农业示范区，以更好地保护农业。比如邓州合并渠首，可能设区的标准不够，但是可以本着塑造一个丹阳湖生态农业示范区、发展生态农业、更好保护农业耕地这样的理念，采取托管等形式在地方上先行先试。

总之，任何政策都有利有弊，关键要看利多一点还是弊多一点，省直管县对于提高县级政府的财政充裕度有积极的作用，但是在促进区域融合发展方面又有一定的阻碍。省辖市作为一个区域的经济、教育、文化中心，它所具有的优势资源是一个县所不具有的。在当今经济弥合度日益紧密的时代环境下，区域之间的合作愈来愈密切，我们在发展县域经济的时候，要辩证地看待问题，因地制宜，更好地发挥省辖市所具有的文化教育科研优势，切实把省辖市变成一个能够带动当地经济发展的发动机，这就需要省政府指导省辖市做好顶层设计，本着因地制宜的原则来制定区域融合发展规划，从而使本地区的资源串成一个产业链，使各种文化自然等资源得以有效的利用，在促进县域经济发展的同时也促进省辖市经济的发展，从而为本省的经济发展作出贡献。

（作者单位：南阳幼儿师范学校）