PPP在山东

江寒秋

去年11月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，要求积极推广PPP（政府和社会资本合作）模式，增强公共产品供给能力。也是在去年，山东多地开始探索的PPP模式初见成效。

8月12日，记者从山东省财政厅获悉，为加快推广运用PPP模式，促进山东基础设施和公共服务领域投融资机制创新，日前，经山东省政府常务会议研究，确定设立山东省政府和社会合作发展基金（简称PPP发展基金）。

据了解，PPP发展基金总规模为800亿元，分3年募集到位。其中，政府引导基金出资80亿元，吸引银行、保险、信托等金融和社会资本720亿元，实现基金10倍的放大效果。2015年首批基金规模为200亿元，其中引导基金出资20亿元。

PPP项目在山东境况如何？如何在公共政策目标的实现与私人盈利目标之间达到一种均衡？

PPP的山东样板

8月7日，在德州齐河县焦庙镇韩庄水源地施工现场，10多台打井设备正在施工。 “我们的供水工程采用PPP模式融资1亿元，这个水源地建好后，日供水能力可达6万立方米，能保障60余万人生活用水和部分工业用水需求。”齐河县自来水公司副总经理刘学军说。据市财政局信息反馈，该工程为全市首家县城PPP模式供水工程。

齐河现有芦庄、水牛赵两处水源地，日最大供水能力仅3万立方米，已无法满足群众用水需求。扩大水源地建设、提高水厂供水能力、延伸供水管网迫在眉睫。然而，县里可用财力有限，资金从何而出？

经多方考察，齐河县与山东鲁北水务发展集团有限公司以 PPP模式成立齐河水务发展有限公司，出资1亿元建设韩庄水源地20眼深井、八里水厂、县域供水管网等项目。项目建成后，“齐河水发”对供水项目享有特许经营权，负责全县供水及经营，运营30年后项目交给齐河县。

“买卖”是否划算？山东鲁北水务发展集团有限公司总经理沈林栋算了这么一笔账：开始1至2年的保底水量是26000立方米/年，此后逐年走高，如实际供水量超出保底水量的话，将由用水户每月根据实际供水量与“齐河水发”结算；如实际供水量比保底水量小，差值部分资金将由政府补齐，5年后就可“回本”。

数据显示，今年6月份，国家发改委发布政府和社会资本合作（PPP）项目库，共1043个项目，总投资1.97万亿元。我省潍坊、青岛、滨州三市共有81个项目列入PPP项目库，总投资2160.2162亿元，其中14个交通设施项目投资697.46亿元，市政等类别的交通基础设施投资681.8亿元，合计占总投资的六成。

与此同时，6月9日，山东省也正式向社会推出首批政府和社会合作（PPP）项目，涉及能源、市政工程等多个领域。据了解，这次推出的PPP项目共有50个，覆盖山东省各市，总投资额超过1000亿元。

改革投融资体制现在已经成为山东经济深度改革的热词。鉴于山东省已开始新一轮公共基础设施建设热潮，山东省长郭树清近年来在多种场合大力呼吁改革现有的投融资体制，以吸引更多的民间资本参与公共事业建设，建设中的济青高铁、济南市城市轨道交通系统等，都运用了PPP模式。

潍坊市城市轨道交通项目是PPP模式探索的典型案例。该项目总体投资60亿-80亿，计划通过股权基金投资和项目开发性贷款两种方式完成融资。经与汉富控股、北车集团、国开行等初步商定，拟设立总规模30亿-40亿“潍坊市轨道交通产业基金”。潍坊市政府提供10%-15%的引导资金，剩余的85%-90%由汉富控股、北车集团落实。

潍坊市财政局以金融为运作主体成立了PPP运作中心，在园区基础设施建设、城市轨道交通、现代农业产业化发展等项目上开展了积极探索。

中国食品谷总部基地项目由潍坊金融控股集团联合汉富资本等共同组成食品谷PPP综合体，全面负责食品谷总部基地的策划、设计、融资、招商、建设、运营等。山东中凯兴业贸易广场有限公司参与了中国食品谷总部基地项目，参与项目的建设、融资和运营管理，该公司财务经理白月熙对参与PPP项目的利益已颇有体会，他告诉记者：“政府和我们一块儿入股，和我们民营企业共同承担风险，在市场培育期对项目给予一定的扶持，这增强了我们的信心。”

此外记者了解到，淄博市在探索PPP模式加快城市基础设施建设方面也有很多成功经验，淄博已经筛选出博山区中医院门诊病房综合楼建设、淄川区城区主干道提升改造工程等四个项目试点PPP模式。

“PPP模式就像两个人合作做菜”

“PPP不是简单的项目融资模式，而是公共服务提供模式和项目管理方式的变革。在PPP模式下，社会资本方在项目前期论证阶段就深度参与进来，对项目的理解更为全面，对风险的识别和评判也更为准确，从而提高了项目运营的成功率。”山东省财政厅金融与国际合作处有关负责人向记者表示。

除此之外，这位负责人告诉记者，“PPP模式强调契约精神，通过政府和社会资本‘按合同办事，突破了传统的分工边界，构建了公共产品的新产权关系。政府要做好整体规划，明确项目类型，加强市场监管，社会资本方应承担项目设计、建造、运营和维护，确保市场化运营。”潍坊市财政局PPP推进小组负责人庞效忠介绍，以潍坊市的初步经验来看，社会资本的参与热情很高。他称，在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，对社会资本提供了前所未有的机会。“PPP模式就像两个人合作做菜，可能你做菜不太好但你擅长买菜，我不擅长买菜但我会做菜，那么你就来买菜，我来做菜，最后做出菜来咱俩一块儿吃。”潍坊市金融控股集团PPP运作中心主任寇相东这样描述PPP模式，他认为，PPP模式相当于“专业的人做专业的事儿”。

山东省财政厅厅长于国安表示，推广运用PPP，建立政府和社会资本长期的利益共享机制，引导民间资本投向基础设施和公共服务领域，不仅可以缓解基础设施投资缺口大、政府财力不足、债务负担重的困境，还能有效破除民间投资的“玻璃门”、“旋转门”，为民间资本开启新的投资出口。

此外，PPP模式还可以解决以往基础设施融资模式单一、主要依靠政府融资平台融资的问题，充分发挥政府和社会资本的比较优势，实现“1+1>2”的效果，提高公共产品供给效率，是财政支出管理改革的重要内容。

“PPP模式通过合同规范，政府和社会资本处于平等的关系，政府也要按合同办事，政府的角色从原来的直接主导投资到与社会资本建立合作关系、按照合同约定的权利承担监管职能，这是政府职能转变的体现，对提升政府治理能力有较大促进作用。”潍坊市财政局PPP推进小组负责人庞效忠说。

PPP的重新认知：从融资视野到制度供给的重大创新

在财政部和发改委频繁发文推广PPP的同时，我们也意识到要推广PPP模式，需要加强顶层制度设计，以避免PPP模式走偏和变异，那么在当前背景下，PPP如何因地制宜的与混合所有制形成有效机制？

在中国财政学会PPP专委会会长贾康看来，十八届三中全会全面改革部署中，最重要的涉及几个关键概念的逻辑链接就是：首先，确立“现代国家治理”理念，即明确按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

第二，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”；第三，市场配置的“决定性”作用的充分发挥，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度的改革上，要主要推进明确表述的“混合所有制”。股份制这种现代企业制度的标准化代表形式，其容纳力和包容性完全可以把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权充分混合在一个个企业内部，从而以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作与潜力释放，而PPP模式恰恰与之贯通。

贾康告诉记者，一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV（Special Purpose Vehicle，SPV是一个专门为实现资产证券化而设立的信用级别较高的机构）的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。

在贾康看来，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又绝不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。

“应把PPP从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项，即实现制度供给方面的重大创新的高度来认识。”