中国防震减灾法律体系与立法实践综述

晁洪太 李远志 李波

山东省地震局，济南市历下区文化东路20号 250014

0 引言

我国是地震灾害多发国家之一。自1966年河北邢台7.2级地震至1976年河北唐山7.8级地震，中国大陆地区经历了9组7级以上灾害性地震事件，造成了严重的人员伤亡和经济损失（马宗晋等，1982）。在与地震灾害抗争的过程中，也开启了政府主导的防震减灾事业（陈章立，2001）。此后，随着改革开放的推进，防震减灾事业逐步进入法制化管理轨道，其重要标志就是1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》（邬福肇等，1998）。该法确立了“预防为主，防御与救助相结合”的防震减灾工作方针，这一方针在2009年5月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》修订版中继续予以坚持（安建等，2009）。与此同时，防震减灾地方性立法工作得到快速发展，总体上形成了覆盖防震减灾“3大工作体系”的地方性法规、规章体系（中国地震局法规司，2000）。目前，中国防震减灾法律体系已基本建立并日趋完善。防震减灾法律、法规、规章对于规范防震减灾活动发挥了重要作用，保障并推动了防震减灾事业的健康发展。

随着中国社会经济发展，人们对地震安全的需求越来越高，国家对防震减灾工作也越来越重视。当前，国家提出依法治国方略，着力推进国家治理和治理能力现代化，在此背景下，进一步完善防震减灾法律体系，继续推进防震减灾立法和执法实践，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

本文从国家和省级2个层面总结梳理了中国防震减灾法律体系建设和立法实践情况，并对今后工作提出了建议。

1 国家层面防震减灾法律体系

在国家层面，防震减灾法律体系由3部分组成，分别是国家法律、国务院行政法规和国务院部门规章（表1）。

表1 国家法律法规规章体系

国家法律为《中华人民共和国防震减灾法》。1997年12月29日经第八届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过，由中华人民共和国主席令第94号公布，于1998年3月1日起施行。2008年“5.12”汶川8.0级大地震后，启动并加快了该法的修订工作。该法经第11届全国人民代表大会常务委员会第6次会议于2008年12月27日修订通过，由中华人民共和国主席令第7号公布，于2009年5月1日起施行。该法是中国规范防震减灾活动的基本法。

国务院行政法规由中华人民共和国国务院令公布施行。目前正在施行的有5部，分别为1995年2月21日公布、1995年4月1日起施行的《破坏性地震应急条例》（国务院令第172号）；1998年12月17日公布并施行的《地震预报管理条例》（国务院令第255号）；2001年11月15日公布、2002年1月1日起施行的《地震安全性评价管理条例》（国务院令第323号）；2004年6月17日公布、2004年9月1日起施行的《地震监测管理条例》（国务院令第409号）和2008年6月8日公布并施行的《汶川地震灾害恢复重建条例》（国务院令第526号）。需要说明的是，1994年1月10日公布并施行的《地震监测设施与地震观测环境保护条例》（国务院令第140号），已废止并由《地震监测管理条例》所替代。

国务院部门规章，即中国地震局作为国务院工作主管部门审议通过并公布施行的中国地震局令。目前正在施行的国务院部门规章有8部，分别为《震后地震趋势判定公告规定》、《地震行政执法规定》、《地震行政复议规定》、《地震行政法制监督规定》、《地震行政规章制定程序规定》、《建设工程抗震设防要求管理规定》、《地震安全性评价资质管理办法》和《水库地震监测管理办法》，分别由中国地震局第2～9号令公布并施行。值得说明的是，国务院部门规章立法起步较早，早在1988年8月9日就经国务院批准、由中国地震局第1号令公布了《发布地震预报的规定》（该规定已废止并由《地震预报管理条例》所替代）。

2 省级层面防震减灾法律体系

在省级层面上，防震减灾法律体系由两部分组成，分别是省级人大常委会公布施行的地方性法规和省级人民政府公布施行的政府规章（表2）。

图1 我国省级防震减灾地方性立法分布

表2 省级地方性法规规章体系

续表2

续表2

续表2

2.1 地方性立法空间分布

在地方性法规立法方面，截止2014年底，中国31个省级行政区划（不含港澳台，下同）共公布施行地方性法规38部，覆盖所有31个省级行政区（图1）。其中，河北、山西、江苏、山东、四川、云南、甘肃等7个省分别公布施行至少2部地方性法规。

在地方政府规章立法方面，中国31个省级行政区中，除江西省外，均公布施行了省级政府规章，共公布施行省级政府规章50部。其中，山西、山东、四川、云南、宁夏等5省（自治区）分别公布施行至少3部省级政府规章。

2.2 地方性立法时间分布

图2 我国省级防震减灾地方性立法时序

省级地方性法规制订，在时间上，大多是在1998年3月1日《中华人民共和国防震减灾法》正式施行之后，为实施好国家法律并结合各省、自治区、直辖市实际情况而制订的（图2）。但也有部分省较早就公布施行了地方性法规，例如，河北省人大常委会于1995年12月26日公布施行了《河北省地震安全性评价管理条例》。再如，安徽省人大常委会于1995年12月30日公布施行了《安徽省防震减灾条例》，之后曾多次进行了修正或修订。又如，四川省人大常委会于1996年6月18日公布施行了《四川省防震减灾条例》，之后又进行了2次修正或修订。还有，山西省人大常委会于1996年9月23日公布施行了《山西省防震减灾条例》，之后进行了修订。此外，福建省人大常委会于1997年10月25日公布施行了《福建省防震减灾条例》，之后也进行了修订。1998～2003年是地方性法规制订比较集中的时间段。在2009年5月1日《中华人民共和国防震减灾法》修订施行前后，其他没有制订地方性法规的省份都及时制订了本行政区的地方性法规。

省级地方性法规一直在不断修订中。1998年3月1日《中华人民共和国防震减灾法》正式施行之后，依据上位法，较早开展地方性立法的部分省份对本行政区的地方性法规进行了修订或修正。特别是2009年5月1日《中华人民共和国防震减灾法》修订施行后，又有24个省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区的防震减灾条例或者《中华人民共和国防震减灾法》实施办法陆续进行了修订。据统计，前后有27部地方性法规共计进行了34次修订或修正。

省级政府规章的制订普遍较早。早在1998年3月1日《中华人民共和国防震减灾法》正式施行之前，就有15个省级人民政府公布施行了16部省级政府规章。例如，1992年3月15日安徽省人民政府以第32号省政府令公布施行了《安徽省地震监测设施与地震观测环境保护暂行规定》。再如，1993年12月25日山西省人民政府以第43号省政府令公布施行了《山西省地震监测设施保护规定》。之后，其他省级人民政府也都加快了立法步伐，不断有政府规章发布施行。

省级政府规章的修订工作也在陆续进行中。据统计，有15部省级政府规章共计进行了17次修订或修正。其中，在2002年1月1日《地震安全性评价管理条例》正式施行后，有9个省级人民政府修订了本行政区的地震安全性评价管理办法或者规定。

2.3 地方性立法内容

从已公布并正在施行的88部省级防震减灾地方性法规和地方政府规章的立法内容看（图3），有30部为防震减灾综合管理方面的立法，即防震减灾条例或者《中华人民共和国防震减灾法》实施办法，占总数的34.1%。其次是地震安全性评价管理方面的立法，有28部，占总数的31.8%。再次，为抗震设防管理、地震观测环境保护等方面的立法，各有7部，占比均为7.9%。地震重点监视防御区管理、地震监测管理等方面的立法，各有6部，占比均为6.8%。涉及地震应急救援方面的立法有3部，占比为3.4%。另外，涉及地震活动断层调查方面的立法有1部，占比为1.1%。上述地方性立法内容，总体上覆盖了防震减灾“3大工作体系”。

3 未来发展方向讨论

根据国家关于依法治国的总体要求和新修订的《中华人民共和国立法法》的规定，结合防震减灾事业发展需求，继续完善国家防震减灾法律体系是十分必要的。

在国家层面上，一方面是修订国务院有关行政法规。尤其是较早公布实施的《破坏性地震应急条例》和《地震预报管理条例》。由于这2部国务院行政法规均出台于《中华人民共和国防震减灾法》修订之前，现《中华人民共和国防震减灾法》已修订，有关制度设立应当与其保持一致。另外，近十几年的防震减灾工作实践，特别是2008年“5.12”汶川8.0级大地震等灾害性地震的启示和教训，为上述行政法规修订提供了条件。建议修订《破坏性地震应急条例》时，应当充实有关地震救援的内容。建议修订《地震预报管理条例》时，应当补充地震预警的内容，或者对地震预警进行专门立法。另一方面是制订新的国务院行政法规。建议对地震重点监视防御区管理进行专门立法（晁洪太等，2014）。同时，现行的部分国务院部门规章也应当适时进行修订，尤其是随着防震减灾事业快速发展，需要制订一些新的国务院部门规章。

在省级层面上，应围绕防震减灾“3大工作体系”，即地震监测预报体系、震灾预防体系、地震应急救援体系加强地方性立法，使国家防震减灾法律制度与各地实际相结合，通过完善和细化，进一步提高法律、法规、规章的可操作性。对于在抗震设防管理、地震重点监视防御区管理、地震监测管理、地震应急救援等方面尚未进行立法的省、自治区、直辖市人民政府，应当加强这些方面的立法。同时，对防震减灾工作如何服务于新型城镇化和新农村建设、如何普及防震减灾知识并进一步强化非工程性防御措施等诸方面，也亟待进行相应的立法。

此外，根据新修订的《中华人民共和国立法法》的规定，今后设区的市被赋予地方性立法权。我们建议，在以往地方性立法权较大的市开展防震减灾地方性立法的基础上，设区的市应当积极探索开展防震减灾地方性法规和政府规章的立法工作，使防震减灾法律体系进一步向基层延伸，为提升基层的基础防震减灾能力提供坚实的法律保障。