PPP模式在我国基础设施领域的发展浅析

张伟

【摘 要】PPP是目前各级政府大力推广的项目建设模式，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。文章结合笔者的实践经验，就PPP模式在我国基础设施领域的发展进行了探讨。

【关键词】PPP；基础设施；发展

PPP（Public-Private Partnership， PPP）的官方定义：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费及必要的‘政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

这也是被国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式。

1 PPP模式在我国基础设施领域实施情况

PPP在我国现在已经有二三十年的发展历程，自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目以来，PPP模式在中国境内得到长足发展。中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个，此外在大型水利水电、城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看，这都是非常惊人的。可以说PPP模式在我国基础设施领域发展已经比较成熟，规模和质量不断提高。

2 目前的形势和政策支持

2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

2004年推出“126号文”（《市政公用事业特许经营管理办法》），各地也陆续出台了相应的特许经营条例。

2014年9月21日，财政部长楼继伟在二十国集团（G20）财长和央行行长会议上着力推介中国正在积极发展的PPP模式，着重介绍了中国财政部在基础设施建设等领域正在为推动PPP模式所做的工作。

2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。这是财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件。财政部对于PPP的想法已经比较清晰，对地方政府尤其是财政支持PPP是一个政策性依据。

2014年12月，财政部、发改委同日发布3份PPP文件：《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、30个PPP示范项目清单以及《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。

PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋。由此迎来一个前所未有的发展机遇。

3 PPP的合作模式

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

4 PPP模式目前发展现状

PPP模式虽然在我国基础设施领域有了快速的发展，也是目前政府大力支持和推广的模式，但在法律上还需要相应的定位，其发展离不开政府与市场关系的逐渐理顺。试点启动初期，必然面临诸多困难。例如，没有与之配套的公开透明的招标制度和标书，招标暗箱操作普遍存在，定价机制缺失，市场信息分散，缺乏基本的规范标准、项目的审批重复缓慢、项目用地得不到保障等。今后需要建立明确的运作框架和成本分担机制，明确好政府和市场分管的领域。

从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。

5 PPP模式在我国基础设施领域应用中的建议

5.1 建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。

5.2 形成有效的监管体系

政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。

5.3 完善投资市场

采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

5.4 建立有效的风险分担机制

风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

5.5 放宽政府扶持政策

PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域， 不是简单“国退民进”。在公共基础设施建设中， 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与， 也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。

5.6 加强人才培养

PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。

[责任编辑：刘展]