地方政府信任差异研究

李芬

摘 要： 通过对CSS2011数据分析发现，目前我国地方政府信任刚过及格线，地方政府绩效信任高于过程信任，地区省份之间存在差异，西北、西南地方政府信任度高而东北地方政府信任度最低。为此，应强化地方政府自身建设，优化地方政府公共服务提供，有重点地提升各地区省份的地方政府信任水平。

关键词： 地方政府信任； 绩效信任； 过程信任； 差异

中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.007

Differences of Local Government Trust

——Based on Empirical Analysis of CSS2011

LI Fen

（School of Politics & Public Administration， Hainan University， Haikou 570228， China）

Abstract： Through the analysis of the CSS2011 data， it is found that trust in local government just passed the mark line. Moreover， the performance trust is higher than process trust in local government. The level of trust is different between regions and provinces which trust in Northwest and Southwest government is higher and the Northeast is much lower. Therefore， local government self-construction should be enhanced and the providence of public service should be optimized. Furthermore， in order to promote the trust level of local government， the emphasis in regions or provinces should be different.

Key words： trust in local government； performance trust； process trust； difference

20世纪60-70年代以来，政府信任问题逐渐引起西方学者的关注，哈佛大学教授Nye 等通过对各国实证数据分析指出，政府信任下降不止出现在美国，其他欧美国家如加拿大、英国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等，也都面临着相同的问题。[1] 政府信任下降或危机不仅增加政府执政的成本，影响政府执政的合法性，降低民众的凝聚力，甚至影响到整个社会秩序的稳定。因此，如何重新构建、培育政府信任就是各国、各级政府不得不面对的问题。

我国市场转型过程中伴随着人际信任的下降，政府信任程度亦有所下降，但不同层级政府信任程度有所差异。一些基于实证资料的调查指出，我国政府信任呈现出“央强地弱”的格局，地方政府信任度低于中央政府。[2][3][4] 因此，地方政府信任重建是目前各级地方政府迫切需要解决的问题，了解地方政府信任的现状是重建地方政府信任的前提。

一、文献综述与问题的提出

目前，关于我国地方政府信任的研究主要采用两种方法，一种是定性的方法，一种是定量的方法。定性方法通过采用一些典型案例来描述公民对地方政府的信任程度，这种方法能够较深入地发现地方政府信任危机或下降的根源，但通则化效果不好；而定量方法则主要是通过大面积或大量的问卷收集资料从而描述地方政府信任程度，通则化效果较好，也是大量学者经常使用的方法。由于定量方法更能客观真实描述地方政府信任的现状，基于研究目的，笔者主要就定量方法研究地方政府信任的文献做以综述。

多数学者从横截面的角度描述地方政府信任的现状：钟其利用浙江省4市8区1200份问卷调查数据分析指出，民众对各级地方政府的信任程度在6.47-8.05分之间（10 分为满分）；[5] 谢治菊通过对贵州A村300份问卷的调查指出，虽然农民整体政治信任水平较高，但农民对省政府、市政府、乡政府、省领导、市县领导与乡干部的信任度分别为3.88、3.73、3.47、3.92、3.77和3.36（满分为5分），低于中央政府信任度；[6] 李艳霞采用东亚民主研究计划在中国内地除西藏及港澳台外的所有内地省份抽样调查的5098份样本发现，地方政府信任为2.77分（满分为4分）；李强、郝友宾通过对陕西关中4地185位农民的问卷调查指出，当前村民对乡镇政府的信任度为0.705（满分为1分）。[7] 如果以满分100计算，以上研究关于地方政府信任度的得分大约在67-80分之间。

亦有学者对地方政府信任做了历时态的考察，肖唐镖和王欣通过对江西、江苏、山西、重庆和上海五省份的农民在1999-2008年10年间的4次跟踪调查分析发现，中国农民对地方各级政府的信任度10 年间有不同程度的提高，省政府信任度从39.3%提高到66.5%，县市政府信任度从23.1%提高到45.1%，乡镇政府信任度从14.1%提高到35.0%。[8]

这些有关地方政府信任的研究文献得出的结论差异较大，模糊了人们对目前地方政府信任现状的认知，究其原因：第一，各项研究在测量“地方政府信任”这一核心概念时所使用的指标是不同的，测量指标的差异造成了结果的差异。如，有学者采取让群众在0-10分间对地方政府的信任度打分的方式进行测量，[5] 有学者采取李克特量表从“村委会干部都是大家投票选举、国家公布的统计数据都是真实的、基层部门能执行好三农政策、 政府公务员大多时候是廉洁公正的、政府的工作都是为老百姓办实事的”等方面进行测量。[6] 一方面，类似于对地方政府信任打分或总体上信任度如何的测量方式，是一种“省略式”的，忽略了具体目标与对象，[3] 这种“省略式的表述”所收集资料无法真实反映公民对政府的信任度。另一方面，有些使用李克特量表测量的方法虽然关注到地方政府信任的具体目标与对象，但对于指标的使用较为随意，缺乏科学性与严谨性。第二，各项研究调查范围不同，从而使得结论有所差别。从综述中可以看出，有的研究结论基于某个村庄，有的研究数据来源于某个市县或省份，有的研究数据则来自于全国，由于各地区地方政府信任度本身具有差异性，从而引起数据上的差异。第三，有些研究抽样方法不严格，样本代表性不强，所得结论误差较大。众所周知，严格的概率抽样是保证样本结论推广到总体的保证，如果抽样方法不科学，样本代表性小，所得结论仅能适用于样本而不具有通则化的效果。采用立意抽样、偶遇抽样等非概率抽样方法抽取样本进行的研究，所得结论的统计意义值得怀疑。

这些有关地方政府信任现状的研究在一定程度为人们了解某一地区地方政府信任现状提供了参考，但从研究内容来看，第一，由于受调查范围或研究主题所限，地方政府信任的省际差异这一议题并未涉及，从而使得人们难以深入了解地方政府信任的现状；第二，地方政府信任构成复杂，如公民对于地方政府提供公共服务、进行公共管理过程的信任度是有差别的，但现有研究更为关注整体层面而鲜少进行具体描述。因此，笔者基于一项全国范围进行的抽样调查数据，在描述全国地方政府信任现状基础上，侧重于回答地方政府信任的省际差异及构成差异问题，从而为有针对性地重建地方政府信任提供指导。

二、数据来源及研究设计

笔者所用数据来自于中国社会科学院的CSS2011数据，该数据采用严格的多段分层抽样方式在全国29个省市自治区①17岁以上人口中抽取了7036个样本，经加权后样本数为7026，笔者采用加权后的样本进行分析，加权后，男性3548人，占50.5%，女性3478人，占49.5%，性别比为102.01。根据第六次人口普查数据显示，2010年我国人口性别比为104.90，由此，样本代表性较强。对问卷调查数据采用SPSS17.0进行单变量频数统计、单因素方差分析与信度分析。

明确界定核心概念是准确描述地方政府信任的前提，本文主要涉及两个核心概念：

1. 地方政府：是与中央政府相对而言的地方行政机关，包括省、市、县、区及乡镇、街道等各层级。对于公民而言，他们并不关心某一政策或行为是哪一级地方政府做出的，在他们看来，各层级的地方政府是一个整体。笔者中统一用“地方政府”代替与中央政府相对而言的各层级地方政府。此外，为区分“政治信任”与“政府信任”，地方政府仅指狭义的“政府”，即行使行政权的政府，党的各级组织、人大、司法等机关未包括在内。

2. 政府信任：这一概念较为复杂，心理学、政治学、行政管理学与社会学等学科均从自身角度对其进行定义或界定，有学者将其归纳为信心说、态度说、评估说与互动说。[9] 为了区分“政府信任”与“政治信任”，笔者采取互动说，即“政府信任是建立在公民对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系”[9]。根据此定义，文中用“您认为现住地地方政府下面方面的工作做得好不好”来收集资料，答案分别为“4=很好”、“3=比较好”、“2=不太好”、“1=不好”及“8=说不清”。从治理过程来看，依影响政府信任的核心要素来分，政府信任可以分为绩效信任与过程信任[9] 因此，操作指标主要从地方政府绩效和地方政府过程两个方面来发展：（1）提供医疗卫生服务；（2）为群众提供社会保障；（3）提供义务教育；（4）保护环境，治理污染；（5）打击犯罪，维护社会治安；（6）发展经济，增加人们的收入；（7）为中低收入者提供廉租房和经济适用房；（8）扩大就业，增加就业机会；（9）廉洁奉公，惩治腐败；（10）依法办事，执法公平；（11）政府信息公开，提高政府工作的透明度。其中，前8个指标主要测量民众对地方政府绩效的信任度，后三个指标则测量民众对地方政府领导及领导方式的信任度。信度分析显示，这11项指标的克朗巴哈a系数为0.908，其中，地方政府绩效信任的a系数为0.863，地方政府过程信任的a系数为0.828，量表的信度与效度较好。将这11个指标去除“8=说不清”之后进行加总，可代表民众对地方政府信任的总体情况，其取值范围为11-44。

三、结果呈现

（一）地方政府信任的总体情况

调查数据显示，当去除回答“说不清”的被访者后，4059名被调查者对地方政府信任度的回答接近于正态分布（如图1所示），平均值为29.17。在95%的置信度下，地方政府信任的置信区间为28.96-29.38，即有95%的把握相信，中国公民关于地方政府信任度在28.96-29.38之间。如果以满分100分计算，样本对地方政府信任度为66.30，在95%置信度下，中国公民总体对地方政府信任度为65.82-66.77。由此可知，2010年公民的地方政府信任度较以往研究更低，虽然“地方政府信任危机”这种说法有些危言耸听，但从均值可以看出，地方政府信任仅过及格线，人们对地方政府信任度较低。

同时，图1还显示，虽然地方政府信任的众数为33，10.3%的人为地方政府信任打分为33，但偏度系数为0.112，如果根据中位数29，将地方政府信任度得分在11-29分、30-44分间分为两个分数段，前一分数段为不信任政府，后一分数段为信任政府，可以看出，53.4%的人认为地方政府不可信任。

此外，从标准差6.724可以看出，人们对地方政府信任差异较大，有人非常信任地方政府，打了满分44分，有人则非常不信任政府，打了最低分11分。

（二）地方政府信任构成差异

从总体上看，地方政府信任情况不容乐观，但从地方政府信任构成来看，存在着明显的差异，这为重建地方政府信任提供了实践指导。

1. 仍有一部分人对地方政府信任处于模糊态度中，这部分人占样本的比重约为4%-25%。由于各种原因，这部分人的态度模棱两可，究其原因，一方面可能是因为部分人关注自身，对外界事物较少关注，因此无法做出判断；另一方面可能是因为信息来源渠道多，信息不统一，再加上没有切身感受，被访者无法做出判断。

2. 地方政府绩效信任回答“很好”、“比较好”的比例明显高于过程信任各指标，反之，过程信任各指标回答“不太好”、“很不好”的比例远高于绩效信任指标。这说明，一方面，公民比较认可地方政府在提供各公共服务中的作用，另一方面说明，由于腐败等问题的影响，公民对地方政府工作人员及工作过程等信任度低。为进一步明确说明地方政府绩效信任与过程信任的差别程度，我们将地方政府绩效信任8个指标相加，以一个数值代表地方政府绩效信任度，其取值范围为8-32分；将地方政府过程信任3个指标相加代表过程信任，其取值范围为3-12分。调查数据显示，地方政府绩效信任的均值为21.96，标准差为4.721；地方政府过程信任的均值为7.10分，标准差为2.289。将二者的均值换算成以100分为满分，则地方政府绩效信任为68.63分，地方政府过程信任为59.17分，前者较后者高出近10分。同时，从标准差可以看出，虽然人们对地方政府绩效信任度差别较大，但对过程信任度的差别较小，态度较为一致，即人们普遍对地方政府过程信任度较低。

3. 从地方政府绩效信任内部构成来看，“提供义务教育”这一指标的信任度最高，而其他各项指标的得分相对较低，这与义务教育的公平性、覆盖面广、实施效果好紧密相关。《义务教育法》规定，我国的适龄儿童少年无论性别、年龄、民族或家庭等均实行九年义务教育制度，不收学杂费，这一法律规定有专门政府机构负责实施与执行，因此，义务教育入学率几乎达100%，国民均从中受益。相较而言，其他各项指标所涉及政府绩效，要么不够公平，如医疗卫生服务或社会保障按公民身份不同提供不同服务，要么效果不好，如保护环境、发展经济、扩大就业等，从而与义务教育信任度有所差别。

4. 从地方政府过程信任内部构成看，“廉洁奉公，惩治腐败”这一指标的信任度最低，这与我国腐败现象发生率高、发生领域广、影响恶劣有关。虽然全国层面腐败案件有多少并无人知晓，但有研究指出，2000-2009十年间《检察日报》共公开报道了2802个腐败案例，[10] 年均约280个，再加上未发现、未在中央级报刊报道的，腐败案件数量很大。同时，腐败发生在政府采购、工程审批、土地承包、组织人事等社会生活的方面，腐败官员大到省级官员，小到一般政府工作人员，涉案金额巨大，[10] 造成了十分恶劣的影响，从而大大降低了人们对地方政府的过程信任度。

（三）地方政府信任的地区差异

由于大型的有关地方政府信任的描述性研究较少，所以，关于地方政府信任的省份差异研究很少，在所收集的文献中，仅肖唐镖、王欣在对五省份农民政治信任中涉及到少数省份之间的比较，指出2008年的第四次调查中，地方政府信任从高到低依次是：重庆、上海与山西。[8] 另有学者指出，地方政府信任的结构性特征之一是，地方政府信任由东到西呈现出逐渐下降的趋势，认为这与社会转型过程经济发展与获利有关。[11] 这一论断与现实是否相符呢？

表2显示，省与省之间在地方政府信任及两个构成部分之间都存在着较为明显的差异，但从各省份的地域分布及经济发展情况来看，似乎并不存在徐彬所说的地方政府信任结构呈现由东到西逐渐下降的趋势，这从六大地区与地方政府信任的单因素方差分析可以进一步得到验证。表3显示，无论是地方政府信任总体，还是地方政府绩效信任或过程信任， 西北、西南和华东依次排在第一、第二和第三，东北则是信任度最低的地区。这与有的学者研究结论并不太一致，有研究通过实证分析指出，东部农村的民众比中西部更加信任地方政府，[4] 除了调查对象有所区别①这一客观原因之外，更主要的原因在于，经济发展以及社会转型过程中的获利并不是影响人们对地方政府信任的核心因素，已有多项研究指出，政府信任具有社会嵌入性，受当地制度、历史、文化等多因素的影响。[2]

四、结论与讨论

从上文描述可知，虽然仍有一部分人对地方政府信任无法做出判断，但态度明确的公民对地方政府的信任度较低，仅刚过及格线；同时，地方政府信任存在着构成差异与地区差异，地方政府绩效信任较高而过程信任较低，地方政府信任以西北最高而东北最低。基于以上研究结论，为提升地方政府信任，重建人们对地方政府的信心，可从以下几方面着手：

（一）强化地方政府自身建设，提升地方政府过程信任水平是提升地方政府信任的关键环节

地方政府过程信任主要涉及在实现政府目标过程中地方政府行为本身要符合公平、正义等基本原则，其核心内容是公务员行为要遵守法律与道德，政府治理过程要公平、公开透明。[9] 因此，为提升地方政府过程信任，就必须加强制度建设，规范约束地方政府公务员行为，使其能够依法行政，减少权力寻租现象；增加地方政府工作透明度，促进地方政务公开，加强与民众的沟通和联系。

（二）优化地方政府公共服务提供，提升地方政府绩效信任水平

有研究指出，政府信任存在着“绩效悖论”现象，即政府绩效的提升并不必然带来政府信任水平的提升，但政府绩效的下降必然使政府信任水平下降，因此，地方政府公共服务的优化是提升绩效信任的有效措施。基于本文研究结论，首先，政府提供公共服务应确保公民均有平等机会享受；其次，应让尽可能多的公民享受地方政府提供的公共服务；最后，应大力拓展就业渠道，提升地方政府在经济公共服务方面的职能。

（三）各地区各省提升地方政府信任的重点有所不同

基于表2，东北的地方政府信任水平最低，因此，在全国各地区中，东北应是重中之重。就各省来说，新疆、宁夏、内蒙古及云南四省份应注重维持或进一步提升地方政府信任，而天津、贵州、北京及江西四省（市）则面临着地方政府信任的危机，需要在地方政府绩效和过程信任上加强。部分省份应加强地方政府绩效信任，如安徽、福建、广西、广东等省份应通过进一步扩大公共服务提供范围或提高公共服务标准，从而提高人们的绩效信任水平；部分省份，如四川、上海、吉林、陕西、青海等省份，则应在巩固绩效信任的基础上，重点强化地方政府自身建设，减少腐败，增加地方政府机关工作透明度，从而重新树立人们对地方政府的信心。

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[责任编辑、校对：杨栓保]