全国地市级政府公共服务绩效评估实证分析

地方政府的一项重要职能是为公众提供公共服务。为了更好地让人民群众共享政府提供的公共服务，国家提出了实现基本公共服务均等化发展的重要目标。那么，在地方政府具体实践中，公共服务水平和实际效果到底如何?本文按照我国行政区划选取地市级政府作为研究对象(不包括直辖市和副省级市)，对全国317个地市级政府的公共服务绩效状况进行评估。

一、公共服务绩效评估的现实价值与指标选择

政府职能在不同历史阶段具有不同的内涵和外延。我国行政体制改革一直把政府职能转变作为核心。公共服务成为政府的一项重要职能，是我国政府职能转变符合经济社会发展和时代要求的现实结果。2002年政府工作报告中首次明确政府职能的新定位，“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”①朱镕基:《政府工作报告——2002年3月5日在九届全国人大第五次会议上》，《人民日报》2002年3月17日，第2版。。接着，在党的十六大报告中提出，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”②江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《江泽民文选(第三卷)》，北京:人民出版社，2006年，第549页。。此后，又不断强调要强化政府的公共服务职能，切实解决民生问题。

但是，面对不同区域之间发展的不平衡，公共服务均等化成为一个迫切需要解决的社会问题。党的十七大报告中开始强调，“必须注重实现基本公共服务均等化”。在2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出，到2020年，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。在十八届三中全会决定中重申了地方政府的公共服务职能，而且强调了“让发展成果更多更公平惠及全体人民”的总目标要求和在全面改善和保障民生部分“推进基本公共服务均等化”的要求。

那么在实践中，从地方政府提供公共服务的现实状况来看，基本公共服务的均等化程度到底如何?哪些公共服务的差异较大，哪些领域公共服务的差异较小?这些都是需要评估与研究的现实问题。本文就是针对地市级政府这一层面为研究对象(不包括直辖市和副省级市)，在研究范围上把全国317个地市级政府作为样本，评估全国地方政府在履行公共服务领域职能以及公共服务的均衡发展状况，发现其中一些共性问题，为下一步更好地实现公共服务的均等化目标的政策建议提供参考。

对于政府公共服务绩效评估，已经出现了不同的指标体系。例如，较早是国家人事部推出的政府绩效评估指标体系中，对公共服务评估的次级指标只有3个:基础设施建设、信息公开程序、公民满意度。①参见范柏乃:《政府绩效评估理论与实务》，北京:人民出版社，2009年，第202页。又如，有些地方政府绩效评估实践中，把评估指标体系按照经济、社会、政治、文化、党的建设这五大建设和可持续发展与民生状况来划分。与此类似，也有些地方政府把公共服务项目的评估放在了社会发展领域，包括山东、湖南省的做法。

分析上述这些指标设计，至少存在如下问题:一是评估范围窄，无法涵盖政府公共服务职能的基本而重要的内容。二是分类标准不统一，也不全面，没有涉及到医疗卫生和文化体育这些基本公共服务项目。三是把一些不属于政府公共服务职能的项目包括在内，例如，政府公共服务上网率，这本身不是政府提供公共服务的范围，而属于政府管理方式问题。

在总结上述已有绩效评估实践中对公共服务绩效评估指标设计及其问题的基础上，本文在公共服务评估指标选择上，注重运用客观性指标和结果指标;同时把指标在公共服务领域的重点性与全面性相结合的特点突出出来。根据政府公共服务职能所涉及的重要领域，选择了基础设施、教育科技、医疗卫生、文化体育这4项指标。这里要说明的是，社会保障这一公共服务领域的评估，考虑到其与社会管理职能关系更为密切，因此把它放入了对地方政府社会管理绩效的评估体系。然后，在三级指标选择上，全部是客观指标，并且是能够体现公共服务效果和一些重要领域的结果指标，根据指标数据来源和可量化标准，最后确定了20个三级指标。本文就是从这些具体指标评估以及二级指标的评估，分析发现地方政府公共服务领域的一些具有共性特点的问题，为政策建议提供一些基础。

二、地市级政府公共服务绩效总体评估结果

对全国317个地市级政府(按行政区划不包括副省级城市)公共服务的绩效评估，根据研究中确定的四大指标维度，对基础设施、教育科技、医疗卫生、文化体育这四类公共服务总体绩效进行评估。在评估指标体系中选择的都是正向指标，基本原则是得分越高，说明该项公共服务绩效越高。评估所用的所有指标数据都来自官方正式出版物，包括中国统计年鉴、财政年鉴，地方政府的年鉴、统计年鉴、财政年鉴，还有相关专项年鉴。

1.地市级政府的总体绩效状况

对全国317个地市级公共服务总体评估，根据排序赋值与权重得分结果，公共服务总体绩效结果，在317个地市级政府中，第一名是江苏无锡市，最后一名是青海的玉树州。从全国排名前30的地市级政府来看，它们在不同省份以及地区分布情况，如表1所示。

表1 公共服务总绩效全国前30名地级市政府的分布情况

可见，排名前30的地市级政府，在分布上同时具有分散和集中的特点。这些地级市分布在11个省(自治区)，是比较分散的。然而，有超过一半的地级市，即16个是在山东、江苏、浙江这3个省份，这种分布又是比较集中的。而且，30个地市级政府中有22个，即73%都分布在东部地区省份。西部地区有5个，占到17%;中部地区有3个，只占10%。从这种分布特点可以看出两点。第一，经济发展水平与GDP总量高，是公共服务总体绩效高的重要条件，或者说是一个基本前提。江苏、山东、浙江三省的经济发展水平和GDP总量当时在全国排名前4位，公共服务绩效高的地级市在这几个省份中分布数量也最多。第二，经济发展水平高又不是保证公共服务总体绩效高的充分条件。有些地方经济发展水平高或GDP总量高，但是公共服务总体绩效并不高。比如，东北地区三省经济发展水平整体上高于西部地区，但这三省中没有一个地级政府公共服务总体绩效进入全国前30名。

2.省级政府层次的绩效差异状况

从27个省份(不含4个直辖市)各自所辖地市级政府的公共服务绩效平均值得分来看，排在前5名的分别是:浙江、山东、福建、江苏、河北;最后5名是:贵州、四川、青海、西藏、云南。从各省内部地市级之间公共服务均等化发展程度分析，结果与各省公共服务平均水平排序并不一致。按照各省所辖地市级政府公共服务绩效标准差来排序，标准差越小，说明均等化程度越高。

图1 各省内公共服务总体绩效均等化程度排名

如图1所示，从公共服务均等化程度结果看，有9个省份的均等化程度低于全国平均水平。具体有这样几种情况:一是，有些省份公共服务总体平均值较高，但省内均等化发展程度却较低。较具代表性的是江苏，虽然该省公共服务平均水平位于全国第4位，但其省内各地市级的公共服务水平差异却很大，均等化程度低于全国平均水平。二是，有些省份公共服务总体平均水平偏低，但其均等化程度较高，这种情况属于低水平均衡，需要整体提升公共服务水平。较具代表性的是西藏，其公共服务差异或均等化程度排全国省份第2位，但其平均水平则是倒数第4位。三是，有些省份公共服务总体评价水平较高，而且内部差异也较小，这些属于公共服务整体水平和均等化程度较高的省份，例如浙江、福建。

整体上分析各省公共服务绩效平均值与标准差反映的均等化程度差异，发现不仅经济发展水平较低的一些省份，面临着实现公共服务均等化发展的重大问题;而且经济发展水平高的省份，有的也面临着公共服务均等化发展的任务。

三、地市级政府各类公共服务的绩效差异分析

分析了公共服务总体绩效状况之后，本部分选取评估公共服务的一些具体指标绩效，包括二级指标和部分三级指标，分析不同领域公共服务的具体绩效差异状况。

1.四类公共服务的绩效差异

对全国317个地市级政府的四大类公共服务绩效评估，是公共服务绩效评估指标体系中二级指标的评估，具体选取的是基础设施、科技教育、医疗卫生和文化体育这4个指标。

表2 全国地市级政府四类公共服务绩效差异结果

从四类公共服务总体绩效得分的标准差来分析，如表2所示，基础设施这一类公共服务领域得分的标准差最大，其次是教育科技，第三是文化体育，最后是医疗卫生服务。根据标准差的统计含义，比如，基础设施这一类公共服务绩效的标准差最大，说明全国317个地市级政府在这一公共服务领域的得分数据波动性最大，或者说不均等程度最大。这主要可能是因为没有一项全国统一的强制性标准，而是各地根据自己的财政条件提供这类公共服务。

从这四大类公共服务绩效得分与GDP和财政收入的关系来看，与GDP和财政总收入关系最大的是基础设施这一类公共服务;其次是教育科技这一公共服务领域。这说明，基础设施和教育科技这两类公共服务领域的绩效，与经济发展水平之间有着显著正相关关系。要实现这两类公共服务的均等化发展，难度比较大，因为受各地经济发展水平限制，或者说受GDP和财政收入限制比较大。

2.四个基本公共服务具体指标的差异

下面分析一些更为具体的指标绩效，包括各类公共服务中具有代表性的指标，比如:农村自来水覆盖率;教育领域的师生比;医疗领域的医生与床位比重;文化体育的万人图书馆、博物馆等指标。选取的这几个指标分别是各类公共服务的重要指标，也是基础性公共服务指标。通过这些指标分析，可以判断全国地级市层次在基本公共服务领域的差距。

从普通中小学师生比这一指标分析的绝对值来看，在全国317个地市级政府当中，比例最高的是新疆阿勒泰地区，为1083.53;而比例最低的则是青海玉树，为323.91;两者相差约3.35倍。其中，高于全国平均值的地级市有147个，占46.37%。

从万人拥有卫生技术人员这一指标的绝对值来看，在全国317个地市级政府当中，数量最多的是新疆乌鲁木齐，为80.13;而数量最少的则是广东潮州，仅为12.36;两者相差6.48倍。其中，高于全国平均值的地级市有139个，占43.85%。

从农村自来水覆盖率这一指标数据来看，在全国317个地市级政府当中，覆盖率最高是100%，全国共有9个地级市;而覆盖率最低的是西藏林芝，仅达到10.9%;两者相差达9.17倍。其中，高于全国平均水平的地级市有156个，占到49.21%。

从万人拥有图书馆、博物馆等数量来看，在全国317个地市级政府当中，数量最多的是新疆哈密地区，为9.78;而数量最少的则是青海玉树。其中，高于全国平均水平的地级市有90个，占到28.39%。

根据分析数据可以判断，普通中小学师生比所代表的教育领域的公共服务，与其他三类公共服务领域相比较而言，全国差异是最小的，或者说均衡发展程度较高。其次是万人拥有卫生技术人员所代表的医疗卫生服务和农村自来水覆盖率代表的基础设施公共服务，差异更大一些。而万人拥有图书馆等数量所代表的文化体育这一公共服务领域，差异是最大的，而且高于全国平均水平的地级市比例是最低的，可见其均衡发展程度是最低的。

3.三类公共服务财政支出指标的差异

在分析各类公共服务总体绩效差异基础上，分别对教育科技、医疗卫生、文化体育等三类服务中的财政支出这一重要指标进行具体分析。根据这一重要指标的评估结果，判断三类公共服务领域在各地区的差异。

教育科技的财政支出占地方一般预算支出的比重，全国317个地市级政府中，排在第一名或者说教育科技投入比重最高的是福建莆田，最后一名是青海玉树。教育科技支出比重排在前20名地市级政府的分布情况:广东4个，广西3个，西藏3个，新疆3个，福建2个，浙江、山东、山西、安徽、云南各1个。从地区划分来看，这些地级市分布是，东部地区有8个，中部地区2个，西部地区10个。教育科技支出比重排在最后20名地市级政府的分布:辽宁3个，江西3个，青海2个，安徽2个，四川6个，内蒙古、甘肃、黑龙江、宁夏各1个。从地区划分来看，东北地区有4个，中部地区5个，西部地区11个。

从上述教育科技财政支出比重前后各20名的对比分析，可判断出，东部地区的支出比重总体上排在第一位，因为前20名中东部地区占了40%，而后20名没有东部地区的地级市。而东北地区则相反，没有进入前20名的地级市，最后20名中却占到了20%。西部地区特点更为明显，呈现出两极分化和更加不平衡状况，西部地区的地级市在前20名中占到一半，而在最后20名也占到一半稍多。从这一指标上分析，西部地区教育公共服务的发展差异最大，均等化发展难度也最大。

医疗卫生的财政支出占地方一般预算支出的比重，全国317个地市级政府中，排在第一名的是安徽亳州市，最后一名是青海玉树。其中前20名的分布是:安徽有5个，广西4个，四川3个，河北3个，河南2个，云南、江西、广东各1个。从地区划分来看，这些地级市分布是，中部地区有8个，西部地区8个，东部地区4个。排在最后20名地市级政府的情况:辽宁有4个，广东4个，四川4个，山东、新疆、西藏、湖南、安徽、江苏、内蒙古、青海各1个。从地区划分来看，东部地区有6个，东北地区4个，中部地区2个，西部地区8个。

从上述医疗卫生财政支出比重前后各20名地级市的对比分析，可以初步判断出，中部地区在医疗卫生支出比重方面是较高的，在前20名占到40%，尤其是以安徽省最为突出。而东部地区情况则较差一些，尤其是广东最为突出，在最后20名当中占20%。这些差异说明，医疗卫生财政支出的比重与经济发展程度、GPD和财政收入没有必然的正相关关系，经济发达地区的地级市政府未必有较高的医疗卫生公共服务支出比重。

文化体育等经费财政支出占地方一般预算支出比重的大小，全国317个地市级政府中，排在第一名的是浙江衢州市，排在最后的是山西忻州市。其中前20名地市级政府分布是:浙江有3个，新疆4个，内蒙古2个，青海2个，陕西、河南、广东、海南、甘肃、安徽、江苏、西藏、宁夏各有1个。从地区划分来看，这些地级市的分布是，东部地区有6个，中部地区2个，西部地区12个。排在最后20名地市级政府的情况:云南有5个，湖北5个，广西2个，四川2个，山西2个，安徽、贵州、辽宁、湖南各有1个。从地区划分来看，中部地区有9个，西部地区10个，东北地区1个。

从上述文化体育经费财政支出比重前后20名地级市的对比可以看出，东部地区的文化体育支出水平较高，没有排在最后20名的地级市;中部地区较差，排在全国最后20名的地级市政府比例是最高的;而西部地区则是呈现出两极分化状态。

四、本研究的主要发现与政策意义

通过对全国317个地市级政府的公共服务绩效进行分析，尤其是不同地区之间公共服务差异性分析，可以从总体上看出公共服务发展状况，以及公共服务绩效与经济发展水平、国家政策等因素之间的一些初步关系。

1.公共服务绩效与经济发展水平的关系判断

通过全国317个地市级政府的公共服务绩效排名，大致可以得出两点结论性判断。

第一，经济发展水平高是提供高绩效公共服务的经济基础和前提。如果经济发展水平低或财政收入低，就会在很大程度上影响到公共服务的总体绩效。从全国317个地级市来分析，经济发展水平与GDP总量高，是公共服务总体绩效高的重要条件，或者说是一个基本前提，这从全国排名前30的地市级政府就可以看出。从27个省份公共服务绩效平均水平分析，基本上呈现出东部经济发达省份排名靠前、西部省份排名靠后的状态。从不同区域分析，就东部和西部地区而言，公共服务绩效与经济发展水平和绩效是成正比的。东部地区经济发展水平最高、经济发展绩效最高、财政收入与GDP总量和人均GDP都最高，其公共服务绩效也最高;而西部地区则正好相反。

第二，经济发展水平高并不是公共服务绩效高的充分条件。如果只是经济发展水平或GDP与财政收入达到一定水平，但其他方面条件不具备，也不会必然或自动实现公共服务的高绩效。还与地方政府对某一项公共服务领域的重视程度、支出意愿有一定关联。所以，要从其他领域找原因，提出加强公共服务的政策建议。不少地方公共服务绩效差，未必是经济发展水平不高或财政条件不具备，而是在公共服务财政支出或财政分配上出现了问题。例如，文化体育领域的财政支出比重，与经济发展程度和财政收入没有必然的正相关关系，经济发达地区的地级市政府，在文化体育的财政支出比重并不一定高;相反，经济较为不发达地区的地级市政府中却有不少在文化体育公共服务领域的财政支出比重较高。

2.不同公共服务类别和指标的绩效差异判断

从基础设施、教育科技、医疗卫生、文化体育这四大类公共服务的总体绩效分析得出:在全国317个地级市中间，基础设施这一领域绩效差异最大，或者说最不均衡。教育科技和文化体育的差异程度在四类公共服务领域居于中间状态。而医疗卫生这一公共服务领域的差异相比较而言是最小的。这最可能的原因是国务院实施统一政策，即实行了从农村到城市的基本医疗保险，以及农村的新型合作医疗政策，使得不同省份和地方政府都加大了提供医疗卫生公共服务的力度，从而利于缩小这类公共服务的差距。

从四大类公共服务领域各抽取一个具体公共服务指标进行评估，结果发现:与其他三个指标(即农村自来水覆盖率、医生与床位和人口的比重、万人拥有图书馆、博物馆)的绩效相比，普通中小学师生比这一指标的绩效，在全国317个地级市的绩效差距上是最小的;而万人拥有图书馆、博物馆等数量这一指标的绩效，全国的差距则是最大的，这可能因为多年来对地方政府的公共文化服务强调不够而导致的地方政府对图书馆和博物馆等服务供给的随意性问题，在一定程度上加大了各地之间的差距。

3.制定公共服务的统一政策与分层落实

前已发现，地方政府公共服务绩效水平并不完全取决于经济发展水平、GDP和财政收入，还受其他因素影响。其中一个重要因素是公共服务领域的政策与制度设计，特别是与中央政府关于公共服务政策的统一性与强制性有关。

特别是要实现各地方教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务的均等化发展，必须在提高经济发展水平的基础上，增加对这些基本公共服务领域的财政支出及支出比重，建立起以均等化为导向的公共财政制度和公共财政分配政策。增加公共产品和服务供给，加大政府对教育、卫生等的投入，提高供给公共服务的效率。加大公共服务领域的中央财政转移支付力度和省级向下一级政府财政转移支付力度。例如，“基础教育和基础卫生等公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例视各地方经济发展水平而定”①安体富，任强:《公共服务均等化:理论、问题和对策》，《财贸经济》2007年第8期。。同时，逐步提高各项公共服务的投入在政府财政支出中的比重，这对于政府全面履行公共服务职能而言是一项基本而重要的任务。

就不同区域公共服务绩效差异而言，不论是基础设施、教育科技，还是医疗卫生、文化体育，都是西部地区内部绩效差异最大，也即西部地区基本公共服务水平最不均衡。可见，西部地区作为经济较为落后地区，不仅要解决公共服务整体水平低的问题，还要解决公共服务不均衡的问题。为此，必须由中央政府加大对西部地区的财政转移支付，这是保证经济发展水平相对落后的西部地区提高基本公共服务均等化水平的一个前提。实施中央向地方转移支付来促进地区间公共服务均衡化发展的政策，必须有重要的转移支付制度的调整改革。“由于各地财政状况不同，需要建立针对不同情况的专项转移支付配套政策;对于确保基本公共服务均等化的专项转移支付，则不需要接受该专项转移支付的地区提供配套资金。”②孙德超:《推进基本公共服务均等化的直接途径》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。这样，对于那些西部较为落后的地区，地方财政收入来源较少和财政自给能力不足，就可以享受少提供与中央转移支付相配套的资金，或者不须提供配套资金而无条件享受转移支付资金。这样的目的是为了进一步缩小地区间公共服务结果的巨大差异，更接近公共服务均等化的目标。

促进各地公共服务均等化的制度建设中，可以考虑制定和完善社会资本介入提供公共服务的制度，这与政府购买公共服务的制度有效结合起来。李克强总理在2015年3月5日的政府工作报告中，对于增加公共服务的供给和增加公共产品的投资方面，提出了鼓励社会参与和社会资本的介入③李克强:《政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》，《人民日报》2015年3月17日，第2版。，这在一定程度上对政府提供公共服务的财政支出是一个重要补充。

在国家统一政策之下，加强具有统一性的标准考核。可以考虑，对不同领域公共服务的财政支出也要求像教育领域支出那样，设定出具有强制性的指标和财政支出比例。这些政策制定与实施都要坚持一个根本要求，“要始终坚持让人民群众在改革中受益。……要建立更加公平有效的体制机制，让全体人民共享改革发展成果”④《扎实做好经济体制改革各项工作为经济社会发展提供动力和保障》，《人民日报》2014年2月19日，第1版。。而且要特别注重“政策顶层设计与政策分层对接的关系”⑤《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日，第1版。，在中央政府提出公共服务均等化政策目标的要求之下，各地政府根据当地各项公共服务提供的实际情况，以及不同领域公共服务发展的差异化程度，有针对性地制定出更为具体的推进公共服务均等化的政策。