在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式

公共服务涉及城乡公共基础设施建设、教育、养老、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育等公共事业。从发达国家的经验看，公共服务供给经历了一个从政府自己直接生产，到服务外包、发动社会和市场力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给的变迁过程，吸引社会资本进入公共服务领域是社会事业发展到一定程度的必然要求。据民政部统计，2014年全国社会服务事业费支出4404.1亿元，占国家财政支出比重为2.9%（其中中央财政向各地转移支付社会服务事业费2150.0亿元），社会服务事业基本建设施工项目14001个，全年完成投资总额282.2亿元。公共服务领域投资需求越来越大，社会资本进入公共服务领域大有可为。

一、吸引社会资本参与公共服务领域意义重大

吸引社会资本参与公共服务领域，既是在改善民生中培育经济增长新动力的重要举措，也是公共服务事业加快发展的内在要求。

社会资本参与公共服务领域，有利于实现国家治理体系的现代化。随着我国经济发展步入新常态，财政收入增速明显下降，地方融资平台规范转型迫在眉睫。由社会资本提供公共服务，能有效承接政府简政放权过程中被剥离的社会职能，使得政府真正转变成为有限政府。社会公共服务领域以市场契约和法律关系置换政治权力关系，有助于从法律层面上规范和约束政府的行为，促进政府的契约精神和诚信体系的建立。

社会资本参与公共服务领域，有利于创新公共服务供给体制。近年来，国家针对引导社会资本进入教育、卫生等公共服务领域出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作操作指南》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，对创新公共服务供给体制起到重要的引导作用。在充分发挥政府主体作用的同时，引入市场化、社会化机制，通过政府购买服务或提供政策优惠的方式积极吸引社会资本参与公共服务的供给，能够更好地满足人民群众多层次、多元化的公共服务需求。

社会资本参与公共服务领域，有利于提高公共服务供给的质量和效率。政府将此前直接提供公共服务的垄断供给职能转移给私营部门后，主要承担公共服务的安排、付费、监督、质量考核等管理方面的职责。社会资本追求安全稳定的回报，其运作具有创新性、职业性和灵活性的优势。通过公开竞标等形式选择优秀的私营部门进入公共服务供给领域，促进了私营部门间的竞争，使得公共服务的生产者最大限度发掘其生产经营管理的潜能，以更低的价格生产，提供性价比更高的服务，促进资源配置优化，提高公共服务的质量和效率。

二、政府和社会资本合作必须打破三大瓶颈

推行政府和社会资本合作模式，目的在于由财政资金引导，吸引大量的社会投资，从而满足日益增长的公共服务需求。要达到这一目的，必须优化投资环境，消除社会资本的疑虑，破解三大难题。

必须破解公私长期平等合作的难题。私人资本进入社会公共服务领域面临市场风险、技术风险和制度性风险。制度性风险主要是政府失信、政府干预、政府决策失误或过程冗长、税收调整、政府官员腐败、项目审批延误、政府要求合同变更等。公私合作中，公共部门的优势明显，在双方签订合同的后续谈判中，私人部门往往处于被动地位。政府部门领导换届的风险，直接影响公共项目的持续和平稳运行。制度性风险影响双方的合作伙伴关系，造成额外的谈判、协商、妥协等交易成本，从而提高社会服务购买的总成本，最终影响社会服务供给的效率。因此，需要建立针对公共部门的有效约束机制。

必须破解长期低成本融资的难题。公共服务领域的投资链条一般较长，从投资、建设、运营、管理到投资回收，需要较长的时间。缺少金融支持阻碍了民办公共服务机构的生存和发展。目前我国金融机构扶持公共服务机构发展的金融业务短缺。收费权和知识产权等质押融资不发达。应进一步鼓励和引导社会资本以兼并、收购、参股、合作、租赁、承包等形式进入基本公共服务领域。例如，养老机构投资回收慢，需要长期低成本融资支持。发达国家通常为养老机构投资者提供10年以上、利率为5%左右的长期贷款，极大促进了养老事业的发展。

必须破解风险规避和合理分担的难题。除制度性风险外，市场风险和技术风险更需要高度重视。市场风险主要包括利率风险、汇率风险、通货膨胀、市场需求变化、第三方延误和违约等。技术类风险主要包括完工风险、供应风险、运营成本超支、投资者变动、项目财务监管不足、合同文件冲突或不完备等。如何充分运用法律手段和市场机制，有效地规避和分散风险，有待于进一步研究总结。

三、实现公共利益和投资收益的双赢

推广政府和社会资本合作模式，要针对上述难题，采取针对性的措施，兼顾公共利益和投资收益，在保证公共利益最大化的同时，加大扶持力度，让社会资本得到合理回报。

通过法律保障公私平等合作。在公共服务公私合作供给过程中，应明确公共部门与私营部门两者间的关系，在各方利益受到侵害时及时提供有效的法律救济。政府在公共服务供给中扮演多重角色，既是公共服务的合作提供者，同时又是服务规则的制定者和监督者。在出现政府滥用自身权力导致两者间的不平等时，应赋予私人部门以申诉权，对政府行为加以司法审查，通过司法救济方式保证两者的平等合作。

完善补偿机制，扶持社会资本做大做强。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，采取“公办民营”、“民办公助”等多种方式，实施公开、平等、规范的社会资本进入公共服务领域运行机制。支持民办养老机构、营利性民办医疗机构以土地、房产等固定资产申请抵押贷款，支持民办教育机构、民办医疗机构、民办养老机构以收费权和知识产权等质押融资，财政出资的融资性担保机构优先为符合条件的民办教育机构提供担保。政府可以按照社会办公共服务机构的服务数量、服务质量，通过绩效考核，以购买服务的形式给予政府补贴。

建立科学的风险分担机制。政府与社会资本首先应就合同进行严格的权利义务约定，加强前期准备工作，包括咨询、论证、评估、谈判等等，对项目风险的有效预期可以避免后续矛盾纠纷的产生。对于合同中未能包括的风险问题，双方应遵循风险来源，合理分担责任义务，签订补充协议。例如属于自然风险引发的损失，应由保险公司承担，政策变动风险应由政府提供相应补偿。鼓励没有自有用房和重要固定资产的民办教育、医疗、养老机构，建立风险防范基金，参加商业保险。□

（执笔人：张蔚菊）

责任编辑：刘卫东