以习总书记扶贫开发战略思想为指导 打好搬迁移民扶贫攻坚战

邓丰昌

党的十八大以来，党中央、国务院对扶贫开发工作作出了一系列新部署，特别是习近平总书记多次深入贫困地区视察指导，就加快扶贫开发发表了一系列重要讲话，深刻阐明了扶贫开发的重大理论和实际问题，形成了我国新时期扶贫开发的战略思想，为欠发达地区与全国同步全面建成小康社会提供了思想引领和行动指南。

一、认真学习和深刻领会习总书记扶贫开发战略思想，准确把握搬迁移民扶贫的内涵，增强政治责任感和历史使命感

习近平总书记着眼于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，全面审视我国全面建成小康社会的全局和战略，强调指出，“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求；没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。提出了“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是贫困地区”、“贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上”，“要有计划、有资金、有目标、有措施、有检查，把扶贫开发工作抓紧抓实，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。”的重要论述。尤其是今年全国人大会议在江西代表团参加审议时，习总书记强调指出，“我们决不能让老区群众在全面建成小康社会进程中掉队，要立下愚公志、打好攻坚战，心中常思百姓疾苦，脑中常谋富民之策，让老区人民同全国人民一起共享全面建成小康社会成果，这是我们党的历史责任”。习总书记的这些重要论述，殷殷嘱托，对扶贫开发工作提出的殷切希望和目标要求，为做好新时期扶贫开发工作指明了前进方向。

搬迁移民扶贫作为扶贫开发的一项重要举措，习总书记就此作出了系列重要指示。在2012年视察河北省阜平县时指出，“有的地方实在是穷山恶水，可以整体搬迁，也可以分散移民，但一定要选好搬迁和移民的地点”。在今年的中央经济工作会议上又指出，“不少贫困地区‘_一方水土，养不活一方人，不得不实行搬迁，但要做好工作。要更多面向特定人口，具体人口，实施精确扶贫，防止平均数掩盖大多数”。习总书记这一系列重要论断和科学扶贫、精准扶贫、内源扶贫等重大观点，既深刻揭示了扶贫工作的科学规律，又精辟阐述了扶贫攻坚的基本途径，充分体现了马克思主义的世界观和方法论。习总书记关于新时期扶贫开发的重要战略思想，语重心长、情真意切，充分体现了我们党尊重历史、继往开来的历史唯物主义态度，体现了党中央和总书记对老区人民的亲切关怀、为民情怀，为江西继续加快发展、做好扶贫开发工作、打赢扶贫攻坚战提供了重要遵循。

江西省是著名的革命老区，扶贫攻坚同步全面建成小康社会的任务十分艰巨。我们要以习近平总书记的扶贫开发战略思想为指针，准确把握扶贫开发工作的重大战略地位和重大现实意义，把扶贫开发工作摆在全省的工作大局中去思考，摆在加快全面建成小康社会的历史进程中去研究，摆在贫困地区人民群众的所急所盼中去谋划，切实做到思想认识再提高、发展导向再端正、工作重点再聚焦，确保全省特别是贫困地区在全面建成小康社会的大局中不掉队、有作为。我们要深入学习贯彻习总书记扶贫开发的战略思想，正确理解和全面把握搬迁扶贫工作实质和内涵，以山区群众摆脱贫困为导向，精确瞄准深山区生存环境恶劣的村（组），以高度的政治责任感和历史使命感，加强组织领导，落实工作责任，切实做好搬迁移民扶贫工作，不辜负党中央、国务院和省委、省政府的殷切希望，深山区贫困群众的期盼，坚决打赢新时期扶贫开发的攻坚战。

二、积极探索，创新思路，大力推进搬迁移民扶贫进城进园安置新模式

江西省贫困人口大多居住在深山区、库区、地质灾害频发区。由于地处偏远，居住分散，交通不便，生存条件比较恶劣，这些贫困群众在生产生活方面存在很大困难，行路难、上学难、治病难、增收难、娶妻难、住房差等问题十分突出。要就地解决这些贫困人口面临的诸多问题，不仅投入成本极高，扶贫效果差，而且难以从根本上解决这些贫困群众存在的脱贫问题。对此，江西省委、省政府高度重视，从2003年开始，通过采取搬迁移民扶贫的措施来解决这一难题。十余年来，先后搬迁安置了深山区、库区、地质灾害频发区的贫困群众60多万人，建设扶贫搬迁集中安置点2974个，其中县城安置点58个，乡镇集中安置点701个。建设1000人以上的安置点40个，受到了社会各界，特别是贫困群众的好评。搬迁移民在新居门前贴出对联“扶贫搬迁，党恩浩荡”，从内心表达了对党和政府的感激之情。

2013年，根据党的十八大提出全面建成小康社会，推进城乡建设一体化的要求和省委、省政府的部署，江西省调整了搬迁安置工作思路，创新搬迁安置路径，实行搬迁移民进城进园安置为主，乡镇和中心村安置为辅的梯度安置模式，逐步实现搬迁安置，由乡村安置向城镇安置转变，从有土安置向无土安置转变，切实做到“党政重视，政策组合、资金整合、资源聚合、功能综合”，确定了修水、龙南等9个试点县，搬迁安置6万人，2014年，又确定了武宁、上犹等18个县为试点县，计划搬迁安置8万人。所有新建设的安置点都统一冠名“梦想家园”搬迁扶贫移民安置小区的名称，打造江西省搬迁移民扶贫的品牌。回顾近年来江西省搬迁移民扶贫进城进园安置工作，主要有以下特点：

（一）党政高位推动，加强组织领导

江西省委、省政府对搬迁移民扶贫工作高度重视，特别是对进城进园安置的思路给予了充分肯定。省委书记强卫指出，把居住在不适宜居住的山区人口搬迁出来，对统筹城乡发展、帮助群众脱贫致富有着十分重要的意义。特别是将整体移民搬迁与城乡发展一体化结合起来，系统考虑安置住房、就业保障、公共服务、土地流转等一系列问题，做法很好。今年又作出了“对贫困山区采取搬迁移民的方式扶贫路子是对的，不仅要推广，而且要加大力度”的批示。省政府把搬迁移民扶贫工作列入每年的民生工程，明确计划任务，实行目标考核。各试点县都成立了以县委书记为组长、县长为副组长的搬迁移民扶贫领导小组，加强对这项工作的组织领导。修水等县进一步细化了领导小组职能，领导小组下设“一办十组”（即综合办公室、搬迁安置组、土地山林流转组、社会保障组、安置房建设组、土地整理复垦组、县域规划组、资金整合组、户籍管理组、宣传组、社区管理组等），从各有关职能部门抽调人员，集中办公。形成工作合力。为进一步推进搬迁移民扶贫工作，2014年6月，省政府办公厅下发了《省扶贫和移民办、省委农工部关于实施贫困群众搬迁移民扶贫工程意见的通知》，进一步明确了搬迁移民扶贫的工程组织、政策保障和组织领导，按照“规划引领、量力而行、因地制宜，稳步推进”的基本方法，促进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作有序开展。

（二）制定政策措施，广泛宣传动员

江西省实行“移民原有权益不伤害，现有权益可增加，未来权益可预期”的基本政策，要求各试点县因地制宜，创新思路，制定政策措施，确保移民原有的土地、宅基地、山林、水面的承包权及所有权不变，保证在搬迁中移民享受到搬迁移民扶贫补助、危房改造补助、土地增减挂政策补助，以及小额担保贴息贷款、创业服务贷款和选择城乡户籍、计划生育、社保政策等。各试点县制定了《关于推进整体移民搬迁加快城乡发展一体化工作意见》及《实施细则》等10个（系列）配套文件，形成了推进整体移民搬迁的主要政策框架。修水县以土地产权制度改革为核心，积极推进“两分两换六联动”的思路，实施整体移民搬迁，确保移民搬迁后有住房、有就业、有保障、有户籍。“两分”是指移民宅基地与承包地分开，搬迁与土地、山林流转分开。“两换”是指以宅基地换住房、以耕地承包权和山林经营权换保障。“六联动”是指联动推进就业保障、户籍制度、社会管理、涉农体制、金融服务、公共服务六项改革，逐项具体化，让移民吃上“定心丸”。

在制定完善政策的同时，在当地通过各种形式在报纸、电视台开设“整体移民搬迁专栏”，编印下发《推进整体移民搬迁加快城乡发展一体化宣传手册》。修水县成立了19个工作组，分别由一名县四套子领导带队，深入乡镇村组宣讲有关政策。通过宣讲发动，群众要求整体搬迁的热情高涨，很多地方出现“山上人催山下人申请、在外面打工的人催家里人申请、年轻人催年纪大的申请、群众催村干部申请”。不少山区群众说：“大家都想搬迁，就是没有指标”。武宁县为实施移民扶贫整体搬迁工作营造浓厚氛围，己开办乡村组干部、党员和群众培训班4000余人次，制作发放宣传手册2000多册、宣传单8万多份，出动宣传车巡回宣传67次，悬挂横幅152条，并在电视台开辟专题栏目进行滚动播放。通过广泛深入的宣传，让政策更加深入人心。

（三）充分尊重民意，实施梯度安置

一是在搬迁方式上，在充分尊重移民意愿的前提下，坚持以移民居住点为单元整体搬迁，有条件的以自然村或行政村为单元整体搬迁。

二是在安置方式上，以县城为龙头，充分发挥县城作为政治、经济、文化中心的资源优势，带动县、乡、村“三级联动”。根据搬迁户意愿和选择，采取梯度安置方式。一是进县城进园区安置。对贫困群众中有劳动能力，家庭经济条件相对较好，尤其是已有家庭成员在县城或工业园区务工的，引导他们进县城进园区集中安置。二是乡镇安置。将一部分条件稍差或要求留在乡镇的，集中安置到乡镇所在地。三是中心村安置（包括敬老院、养老院安置）。将没有离乡意愿和自身条件差的（包括一些五保户、智障和残疾人员）搬迁到中心村（包括敬老院、养老院）安置。

三是在户型设计上，满足不同层次需求。修水县县城和集镇的移民公寓安置房有60、80、100、110、1201112五种户型，人均住房面积35m²，价格在1200-1500左右。中心村建设采取统规统建、统规自建两种建设方式，每户建筑占地面积控制在120平方米以内，楼层不超过三层。其他试点县也都设计了多种户型，提供搬迁户选择。价格也都控制在当地成本价格。

（四）规范操作程序，整合多方资源

一是按程序确定搬迁对象。按照“农户申请、村组申报、乡镇审核、县级审批”的程序申报整体搬迁试点村组。对搬迁对象实行“三榜公示”，即对移民对象在村组评议、乡镇审查、县级审核的基础上，实行村民小组、行政村和乡镇政府三榜公示，接受群众监督。

二是强化用地保障。贫困群众搬迁移民扶贫集中安置点建设用地指标，由省、县两级按照各50%的原则专项安排解决。支持工程实施县依法依规进行土地利用总体规划的调整和修改，优先安排工程实施县开展城乡建设用地增减挂试点。

三是规范补助补偿标准。搬迁移民除享受统一的建房补助外，各试点县结合实际，制定了搬迁移民还可根据旧房的年限和结构享受旧房拆除补助、符合危房改造条件的农户，享受户均危房改造补助。修水县还可享受县城购商品房、小户型安置房的财政奖励，每户一套奖励2万元。在修水、武宁县各种政策叠加，户均补助约8万元。且房屋按1350元/m²成本价，搬迁户入住小户型基本不用花钱。

四是加大政策整合力度。以县为平台，在实施贫困群众搬迁移民扶贫工程中加大统筹整合农村危旧房改造、保障性住房建设等补助政策的力度，并在指标安排上向工程实施县倾斜。搬迁农民进城办理居住证后，符合条件的可以享受公租房保障政策。同时，将交通、农业、林业、水利、农网改造、新农村示范点建设和农村敬老院、社区居家服务中心建设等涉农惠农资金，在确保资金性质、用途、管理要求不变的前提下，用于移民安置点的建设。

（五）区分不同对象，实行差别扶持

从2014年起，江西省提高搬迁移民扶贫补助标准，移民建房补助由人均3500元，提高到人均4000元。县城或工业园区移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到2000元；乡镇移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1500元；中心村移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1000元。对搬迁移民中的建档立卡贫困户及其中的特困户实行差别化扶持，建档立卡贫困户的建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助1000元；建档立卡贫困户中的特困户，建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助2000元。

特困群众的搬迁安置既是重点，也是难点。修水县通过六种分层分类帮扶的方式，帮助特困群众得到妥善安置：一是敬老院安置。将分散五保对象全部纳入敬老院集中供养安置。二是养老院安置。对不符合集中供养安置的特困家庭，在本人自愿的前提下，在敬老院旁边为其统一建设小户型安置房安置，实行“一院两制”管理。三是分散安置。对不符合集中供养安置的特困户，鼓励他们投亲靠友分散安置，购置当地村民的旧房并接管该村民田土，按当地产业链从事农业生产。四是过渡安置。对那些想进城暂时又确无能力购买安置房的特困户，鼓励他们先租公租房，待条件成熟后再按现行政策帮其办理产权手续。五是小额信贷。对在县城公寓房安置但资金缺口较大需要贷款的特困户，由农行和信用部门提供小额信贷支持。六是结对帮扶。对因灾、因病等致贫的特困户，动员党政机关、企事业单位和社会各界开展结对帮扶，确保不留一户、不掉一人。

（六）强化就业指导，搞好社区管理

在产业扶持上，鼓励和扶持工程实施县根据实际条件，发展果业、蚕桑、茶叶、蔬菜、油茶等特色产业项目，支持迁出地建设现代农业示范区。加大农业综合开发产业化资金投入力度，将搬迁移民流转的土地、山林纳入农业综合开发扶持范围，优先扶持现代农业、生态农业建设。

在就业扶持上，实行“一扶三免一确保”。“一扶”，即扶助小额创业贷款。整体移民搬迁农民个人自主创业，可申请小额贴息贷款3万元至5万元。“三免”，即免费就读修水职高、免费就业培训、免费职业介绍。“一确保”，即确保有就业需求的家庭至少有一人实现就业。

在后续管理上，实行社区化服务。组建物业公司等各种服务机构。强化移民教育和管理。搬迁后现有村干部待遇不变，既承担原村委会的“三资”管理职责，又承担城镇社区的社会管理职责。修水县梦想家园一良瑞佳园移民安置小区，是全省搬迁移民，城乡发展一体化建设的第一个移民安置小区，移民入住后的管理工作是重点。为此，该县将成立良瑞佳园管委会和良瑞社区，实行“两块牌子、一套人马”，由迁入地义宁镇下属管理，并由一名镇领导任管委会主任，移民迁出地3个乡镇各派一名领导任副主任，负责移民入住的管理工作。

虽然江西省搬迁移民扶贫工作推进力度较大，成效明显，但还存在一些问题。一是工程建设进展不平衡。二是集中安置点基础设施建设资金缺口大。三是补助标准低，负担重，整体搬迁难度大。四是社区管理面临考验。五是建房补助资金滞留较多。

三、加强统筹规划，精确瞄准，坚决打好搬迁移民扶贫攻坚战

打好扶贫攻坚这场硬仗，促进贫困地区群众早日脱贫致富奔小康，要按照省委、省政府的部署，紧密结合扶贫开发工作实际，进一步明确工作思路，深入了解和掌握贫困山区村组实情，加强政策宣传，尊重群众意愿，搞好统筹规划，精确扶持到人，大力推进进城进园，乡镇和中心村梯度安置的搬迁移民扶贫工作。

（一）突出重点，进一步提高搬迁移民扶贫的精准性

一是进一步严格搬迁移民扶贫的范围。搬迁移民扶贫的区域范围为：①地处偏远山区、生存环境恶劣、生活贫困、不搬迁难以摆脱困境的村（组）；②居住在山洪地质灾害易发区域，生命财产安全受到严重威胁，经国土或水利部门鉴定必须搬迁村（组）；③经林业或环保部门划定为生态保护区内的村（组）。

因采矿沉陷、开发占地、环境污染、工程建设、特别是镇村联动建设以及空心村的改造等原因需搬迁的村（组），不得列入搬迁移民扶贫的范围。

二是进一步明确搬迁移民的原则。以“搬迁对象”和“安置点建设用地”两落实为前提，实行“五优先”的原则。①进城进园安置项目优先的原则；②重点县和片区县优先的原则；③省定贫困村搬迁和搬贫困对象多的优先的原则；④偏远山区环境恶劣的非贫困村（组）整体搬迁优先的原则；⑤上年度项目计划完成好的优先的原则。

三是进一步突出搬迁移民的重点。①重点县和片区县。对申报进城进园安置项目和乡镇、中心村安置项目的，保证其进城进园以及乡镇、中心村安置计划。②非重点县和片区县。对非重点县和非片区县搬迁移民，原则上只保证省定贫困村和偏远山区环境恶劣非贫困村的整村搬迁项目计划。

四是进一步改进计划与资金下达方式。根据当前搬迁安置点建设规模较大，建设周期较长（2至3年）的实际，为确保搬迁计划得到落实，避免补助资金在县级滞留现象，将下达搬迁计划与下达资金分离。即当年下达搬迁计划，次年再根据计划实施情况下达补助资金，并以此建立搬迁计划与资金拨付管理的机制，提高资金使用效益，从根本上解决搬迁移民扶贫补助资金滞留问题。

（二）摸清底数，统筹规划，编制好“十三五”规划

认真总结“十二五”搬迁扶贫工作经验，把搬迁移民扶贫作为区域开发与精准扶贫紧密结合的重要载体，摸清底数，统筹规划，精确瞄准，以生存环境恶劣、就地扶贫难度大、成本高的贫困村和偏远山区村（组）为重点，落实工作责任，逐个入村核实，拍摄照片，听取群众意见，把好搬迁村庄的准入关，编制好“十三五”江西省搬迁移民扶贫规划，建立搬迁移民扶贫基础项目库，制定好年度搬迁实施计划。

（三）抓好沟通协调，进一步加强各项政策和资金的整合

进一步加大落实省政府办公厅《转发省扶贫移民办省委农工部关于实施贫困群众搬迁移民扶贫工程意见的通知》（赣府厅发（2014）20号）的力度，建立省有关部门沟通联络机制，对纳入整体搬迁的自然村庄，向有关部门通报信息，停止对其基础设施和公共服务设施的建设投入。强化安置点建设用地保障，协调国土部门落实好安置点用地审批的绿色通道。加大统筹整合农村危旧房改造、保障性住房建设等涉农政策和资金的力度，协调有关部门并在指标安排上向工程实施县倾斜。指导工程实施县制定搬迁后移民群众的各项社会保障和就业的政策措施。

（四）积极探索搬迁安置的新途径。

创新思路，进一步完善搬迁移民扶贫县、乡、村三级梯度安置的政策措施。积极探索多形式、多渠道搬迁安置方式，实行集中安置与分散安置相结合，提高搬迁移民的实效。通过建设搬迁移民的廉租、公租房形式，加大对建档立卡贫困户搬迁的扶持力度，一次性重点解决贫困户搬迁安置难问题。通过盘活现有空置商品房、廉租、公租房等方式，解决新建安置点建设用地难和资金投入大问题，合理控制房屋价格，“短、平、快”地解决搬迁移民集中安置点建设周期长问题。通过盘活农村闲置出来的二手房，实现灵活安置。搬迁户愿意的，通过购买二手房的方式实施梯度安置，乡镇、村协助购房户办理产权过户等相关手续，减轻集中安置建房的资金压力。

责任编辑：刘忠林