两型社会视角下我国巨灾风险管理体系研究

□ 文/谭英平

两型社会视角下我国巨灾风险管理体系研究

□ 文/谭英平

与发达国家建立的巨灾风险管理体系相比，我国的巨灾风险管理存在的问题主要体现三个方面：防灾减损系统不完善；缺乏统一协调管理；损失补偿机制单一，巨灾保险制度极不完备。

随着全球生态环境的不断恶化，经济的快速发展，人口及人类财富的不断膨胀与聚集，巨灾所带来的生命与财富的损失呈现出显著的上升趋势。我国作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害发生的频度、强度和造成的损失同样在加剧。国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》指出，近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。

1970年至2014年世界灾害事件数量

我国巨灾风险管理现状及问题

世界上很多国家包括中国历来都在与巨灾风险进行着不懈的抗争，对于如何管理巨灾风险、弥补其所造成的损失也早已成为各界专家、学者关注的主题，一些发达国家尝试建立的巨灾风险管理体系获得了一定的成功经验。相比而言，我国的巨灾风险管理现状令人堪忧，主要体现在以下三个方面：

首先，防灾减损系统不完善。从风险管理的角度而言，事前充分的防灾意识和措施以及事后恰当的减损行为往往能有效地降低风险事故发生的频率和损失的严重程度。我国政府多年来投入了大量的人力物力和资金建设各种减灾工程，如水库、大坝等，也加大了对各种巨灾风险的研究力度。但毫无疑问，对灾害的预防和控制是一项十分复杂的系统工程，涉及建筑规范、公众意识、法制法规甚至环境管理等各个方面，而我国在这些环节上却相对薄弱甚至有所忽视，一方面在工程建设上仍有进一步提升的空间，另一方面更为重要的是，非工程措施的实施亟待完善和加强。

其次，缺乏统一协调管理。巨灾风险除了具备客观性、突发性、不可预知性等风险的一般特征外，还具有发生频率相对较低，但一旦发生损失覆盖面广、损失程度极为严重等特殊性质。这就决定了巨灾风险一旦成为现实，将影响到全社会的方方面面，因此巨灾风险管理也理应是全社会的协调行动。从日常的风险识别、评估，到灾害发生时施救方案的执行，再到灾后援助及损失补偿安排等，涉及到社会的各个层面，只有在统一协调管理下，才可能最大限度的实现巨灾风险的有效管理和控制。虽然我国有相应的国家管理部门对主要的一些自然灾害进行减灾专业管理，但至今还没有对灾害进行统一协调管理的机构，国家财政部门也没有建立巨灾风险管理的专项资金，各地的灾害识别、评估和预警也都各行其是、分散管理，阻碍了巨灾风险管理体制的深入发展，难以应对巨灾所带来的日益严峻的挑战。

第三，损失补偿机制单一，巨灾保险制度极不完备。由于我国保险业起步较晚、经营技术和服务水平都有限、巨灾保险市场需求不足以及保险业资本金单薄且再保险能力不足等原因，目前我国巨灾保险几乎是一片空白。商业保险公司提供的各类财产保险险种中并没有专门针对自然灾害损失设立的险种，只是在部分险种对由于雷击、暴风、暴雨、洪水、海啸、地陷、泥石流等自然灾害所引起的保险标的损失进行特约赔付，其余险种均未涵盖自然灾害引起的损失。我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式，尚未建立完备的巨灾保险支持体系。我国的巨灾损失补偿机制极为单一，中央财政和善款捐助始终是首当其冲的承担者，损失融资手段极为缺乏，保险的经济保障、损失分摊职能几乎丧失，这不仅限制了损失补偿资金的来源，造成有限的国家资源被大量损耗，影响财政资金其他职能的有效实现，还可能加重国民防灾意识薄弱等其他潜在的负面影响。

建立巨灾风险管理体系的思路

与发达国家相比，我国资源利用的效率依然较为低下，而自然灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大，又使我国无法回避的成为世界上自然灾害最为严重的国家之一。面对年年巨灾给我国社会经济生活所带来的严重损害，要顺利推进资源节约型、环境友好型两型社会的建设，毫无疑问，必须尽早构建一个完备、成熟的巨灾风险管理体系。从两型社会的视角来看，建立巨灾风险管理体系也应秉承节约资源、提高效益的理念，合理布局、优化配置，以最低的社会成本实现最高效的人与环境的永续保障。

第一，贯彻“防重于治”的思想，完善各项防灾减损措施。尽管灾害的发生不可避免，但良好的灾害知识教育可能让受灾人群绝处逢生。2008年年初的雪灾、5月12日的地震一次次向我们揭示，我国的诸多建筑、设施标准有待重新考量，公众的逃生、自救常识有待大力普及，环境治理的可持续发展战略有待进一步落实。一方面应抓紧对各种自然灾害的研究力度，提高预测能力和精度，大力支持有关巨灾风险管理的资料搜集、数据库建立、基础研发等工作，从小的气候改善项目入手尝试改善气候条件，深入挖掘以往灾害事故中的有价值信息，在设计工程、建筑物尤其是学校、医院、办公楼等人口密集的建筑标准时，逐步引入符合成本效益的防灾减损措施，按照灾害的地理分布特征有选择有区别的制定建筑规范；另一方面要加大非工程措施的宣传和实施力度，普及风险和风险管理知识，宣扬人与自然和谐共生的生产、消费、生活理念，通过绘制全国性和区域性的巨灾风险图、电视、电台节目等途径不断强化人们对巨灾风险的重视程度和防范意识，在中小学教育中便融入灾害常识的科学传授，完善减灾法制建设。

第二，统筹协调管理，建立有效的应急响应机制。我国有专业的减灾管理部门，然而任何一种巨灾风险的整个管理过程都不可能仅限于这些机构，地域的广阔和地区差异也必然使得灾害的评估、预警和控制工作容易各行其是，这可以说是中国的一大国情。应该考虑建立一个对巨灾风险管理进行统筹协调的政府机构，对各个减灾专业管理部门的工作进行统筹协调，并依据完善的法律法规要求督促地方层次制定合乎实际的巨灾管理计划，培养、提高相关官员执行计划的能力，保障各个层面协调、沟通的顺畅。此外，由国家统一规划，分地区或分省建立应急响应机制，覆盖全面的预警体系，加快应急避难场所的规划和公布，制定救灾资源调度的科学方案，各地方政府具体实施并相互协作，切实保障灾害发生时应急响应机制的启动和减损功能的最大实现。

第三，构建多层次巨灾分担模式，积极发挥市场力量，完善巨灾保险制度。目前，除美国、日本、英国等发达国家较早的开始探索巨灾风险管理之外，越来越多的发展中国家也在探索建立巨灾风险管理机制。国际上比较完善的巨灾风险补偿机制通常包括7个主体，灾民、地方政府、商业保险、再保险、证券市场与国际再保险市场，最后才是中央财政救助。虽然不同国家选择的具体模式各有差异，但从发展趋势和最终效果来看，建立多层次的巨灾分担机制，政府、保险公司、个人等多方合作，才更适应日益严峻的巨灾风险形势。首先，应明确政府角色定位。我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式。作为公共品的有效提供者，灾害防御工程的建设和诸多防灾减损措施的制定、实施无疑属于政府的职责范围。灾害发生后，政府也必然需要承担救济的责任。然而，我国政府过多地担负了灾害损失的补偿角色，与发达国家保险赔付、慈善援助、政府救济的灾后恢复资金来源顺序恰好相反的是，中央财政支出成为我国弥补巨灾损失的第一手段。这不仅极大的干扰了国家资源的有效配置，对国民经济产生一定的负面影响，还使灾后恢复的效率受限于国家财政收入状况，更在客观上滋养了公众薄弱的防灾意识。因此，必须准确定位政府在巨灾风险管理体系中的角色，慎重研究和确定政府在灾后承担的损失补偿分量、标准及形式。其次，应积极发挥保险的巨灾融资功能。经济保障和损失分摊是保险的两大基本职能，并以此为基础派生出防灾减损、资金运用等其他积极效应，因此，虽然各国对于巨灾损失的融资渠道各有偏重，但保险始终扮演着举足轻重的角色。在我国每次巨灾过后，保险业似乎总是处于令人失望的尴尬境地，产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等缺陷在多舛之年不断暴露，保险在巨灾风险管理中的作用还未得到重视。应充分发挥保险特有的经济补偿和防灾减损作用，使其在防范风险事故发生、降低事故损失、实现灾后融资等方面“大展拳脚”，在一定程度上替代政府作为灾后第一负责人的角色，减轻财政负担，提高损失融资效率。再次，建立巨灾保险基金，提高保险参保率。我国在建立巨灾保险制度时不可避免地会遇到发展中国家普遍面临的困难，一方面公众已经形成对财政补偿和社会救助的过分依赖，自主风险管理意识薄弱；另一方面商业保险机制尚不健全，保险业整体实力不强，承保能力较弱。因此，我国在巨灾保险体系的选择上应当采取政府支持与保险公司商业运作相结合的模式，建立一个由政府支持，所有保险公司共同参与，专业机构管理的巨灾保险基金，划分合理的损失分担层次。此外，通过落实风险管理普及教育，提供保险优惠奖励甚至立法实行强制性保险等方式，引导公众参与巨灾保险，提高参保率，从而推动保险公司承保积极性，确保保险损失分摊功能的有效实现。

第四，大力发展再保险市场，扩大巨灾风险分散范围。对于保险而言，尽可能的分散风险是其实现风险管理目标的基础，也是扩大承保能力、稳定经营成果的最佳方法，而再保险则是扩大风险分散范围的有效途径。1985年墨西哥大地震、1988年吉尔伯特飓风损失的最后赔偿责任98%以上是由再保险公司承担的，而在2001年的9·11恐怖事件所造成的损失中，60%～70%的赔偿也是由再保险市场承担的。显然，对于损失极为严重的巨灾风险，直接保险市场的承受能力是有限的，除了寻求政府支持，还必须借助再保险方案以确保巨灾基金的安全与稳健。我国的再保险市场起步较晚，发展相对落后，与国际再保险市场相比，整体规模与技术水平都十分逊色。因此，适逢全球一体化进程的逐步推进，我国一方面应积极培育国内专业的再保险公司和人才，增强竞争实力，健全独立的再保险法律法规，同时还应开放市场，积极引进实力雄厚、技术精湛、经验丰富的国际知名再保险公司，使国内外商业再保险公司成为再保险主体，将国内的巨灾风险在全球范围内分散，从而进一步弱化巨灾风险的不可保性，实现灾后损失的有效补偿。

（作者单位：对外经济贸易大学）