基于日本核事故对我国《放射性污染防治法》完善必要性的探讨

王成明,于丽婷

(1.成都市环境监测中心站，成都　610072;2.天津瑞丹辐射检测评估有限责任公司，天津　300459)

· 环境法规 ·

基于日本核事故对我国《放射性污染防治法》完善必要性的探讨

王成明1,于丽婷2

(1.成都市环境监测中心站，成都610072;2.天津瑞丹辐射检测评估有限责任公司，天津300459)

传统能源的日渐枯竭及其对环境严重污染，引起对能源开发的强烈要求。核能以其自身不可替代的优势受到了人们的重视。作为一种高效的清洁能源，逐渐被各国使用。然而，核能的风险有时也是很高的。本文通过对日本核泄漏事故的分析，强调完善立法的必要性。文中通过与其他国家核能领域立法的对比，总结出我国现行的放射性污染防治法律法规中存在的问题，并提出进一步完善的建议。

核安全；放射性污染防治法

1　前　言

当今世界，在化石能源日益紧张的形势下，核能作为一种新型清洁能源受到了人类极大的重视。世界各国正在积极寻找可替代的清洁能源，核能对于解决目前人类面临的能源危机问题，以及对减少温室气体的排放有很重要的作用。其中核能以其清洁，高效的优点得到了世界各国的广泛应用。目前核能是我国能源使用的主要形式之一，核电站不排放二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳。核电在改善今后气候环境的策略中将起关键性作用[1]。所以大力推进核能发展，已成为我国能源建设的一个主要目标。

但是在大力发展核能应用时，其弊端也随之凸显了出来，历史上发生的数起灾难性的核事故时刻在提醒着人类核能的风险。核能的弊端跟它的优势一样突出，核风险的普遍性导致大家谈核色变。就在前苏联切尔诺贝利核泄漏事故发生的短短25年后，一场发生在日本福岛的核事故又一次让全世界震惊。日本原子能安全和保安院称，根据国际核事件分级表(INES)，决定将福岛第一核电站事故定为7级[2]。切尔诺贝利事故带来的影响和危害至今尚未平息，让人至今想起来都心有余悸，这次福岛的核泄漏事故再次敲响了核风险的警钟。在目前严峻的形势下，如何规避核能带来的风险成为了迫在眉睫的问题。不断提高科技技术保障核能安全运行是发展核能进程中不容置疑的任务，而积极制定、完善核安全法规是安全利用核能的一个重要手段。

我国于2003年制定颁布了《放射性污染防治法》，纵观整个环境法学领域，放射性污染防治法在环境法学有不可忽视的地位。在大部分环境法学教材和学术专著中都会设立放射性污染防治法章节。但是，由于我国的《放射性污染防治法》制定的时间较晚，所以该法学领域的专著和学术论文数量较少，研究的范围也比较有限。其中，《实施放射性污染防治法，保障核事业的健康发展》一文中阐述了影响《放射性污染防治法》制定的因素、论述了制定《放射性污染防治法》的必要性及其指导思想和原则，并介绍了放射性污染防治的管理体制和法律责任[3]。从目前的研究现状来看，对于《放射性污染防治法》的完善问题相关的文章和专著数量不多，学界对这方面的研究也不算深入。但是关于大气污染，水污染方面的文章和专著却要多很多，造成这种现象的原因有两个，第一放射性污染与大气污染，水污染相比，其直观性要低，专业性更强。二是，中国核电起步不算迟，但技术主要靠引进，应用还处于起步阶段[4]，大众对核能的了解较少。

目前学界对《放射性污染防治法》的研究大多是针对核安全与核污染领域的研究。《对核安全法制建设的思考》，《我国核能安全立法研究》，《我国原子能立法之思考》《中国急需核安全保障“母法”》等文章普遍认为核能领域立法是我国立法的一个新领域，指出我国目前在核安全领域制定一部完善全面的核安全法的必要性；主张制定一部核安全领域的基本法作为在核能领域能够起到决定性作用的“母法”[5]。

关于目前我国的《放射性污染防治法》完善方面的文章甚少，具有代表性的是《从国外核泄漏事故看我国放射性污染防治法的完善》，《从日本福岛核泄漏事故看我国放射性污染防治法的完善》。在如此环境下，完善《放射性污染防治法》势在必行，其必要性和迫切性有目共睹。

2　日本福岛核泄漏事故的分析

2.1事故的回顾(下图)

图　福岛第一核电站事故序列Fig.　Accident diagram of Fukushima Daiichi nuclear power plant

2011年3月11日，日本发生里氏9.0级大地震，福岛第一核电站第1～3号机组全部因地震而自发停止运行，由于地震前的停堆检修，4～6号机组在地震时处于关闭状态。9.0级的大地震来势汹汹，第一核电站因此停止了一切运转，第一核电站的崩溃的同时，其自身的发电系统也停止了运行，这样一来，高热的反应堆没有了电力的支持，致使反应堆难以冷却[6]。为了使高热状态的核反应堆冷却下来，只能采用紧急柴油发电机驱动电子系统与冷却系统来使反应堆冷却[7]。但是祸不单行，应急系统只维持了很短一段时间便被海啸损毁了，此时的反应堆温度没有降下来，危险仍未排除。无奈之下，日方试图使用移动电源车来为冷却系统供电，但是，事与愿违，移动电源车与核电站使用的电源不能匹配，应急系统仍然得不到及时的供电，反应堆过热的问题依然没有解决，尚未冷却的高温反应堆中的放射性物质随时都有泄漏的危险。随后的时间里，事故逐渐升级，福岛第一核电站1至4号机组，由于堆芯冷却失灵、余热无法有效带出、冷却剂气化，致使部分燃料元件熔化、反应堆厂房发生氢爆、放射性物质外泄[8]。

2.2事故发生的起因分析

日本是一个核事故多发的国家，回顾日本核事故的发生历史，日本的核事故频繁发生，拿此次发生事故的福岛第一核电站来说，早在2006年，这座核电站就曾发生过核泄漏事故。虽然此次事故发生的诱因是天灾，但之所以能造成如此严重的危害，究其根源，其主要的原因还是人祸。《日本时报》指出此次福岛核泄漏事故是“危机系人为，而非上帝杰作”。

通过对事故的分析，我们不难得出，在此次事故中，以下的人为因素是导致事故发生的主要原因。

(1)缺乏对核安全事故预防的意识，从根本上否认事故发生可能性，抱有侥幸心理。日本时任首相菅直人在事故发生后表示，“完全没想过会同时发生地震、海啸和核电站事故”，准备好的危机应对方案未起作用[9]。以首相菅直人为代表的管理机构，忽略了复合型事故发生的可能性。东京电力公司也对事故发生的可能性持否定态度，缺少防范机制和危机意识是导致福岛事故的发生重大原因之一。防患于未然不该只是一句口号，落实到实际中才是保障安全的基础。

(2)在核电站的选址问题上，地震带与核电站之间存在着不可调和的矛盾。日本是个地震多发国家，日本的地理位置处于亚欧大陆板块与太平洋板块交界的地方，所以日本的地壳非常不稳定，日本每年发生地震数千次，这个数字是惊人的，也就是说，日本每天都会发生数次地震，4次以上都是震级在3级以上的地震。那么依日本海岸线所建的核电站就可能刚好建在了地震带上。核电站对安全的要求是应该被放在第一位的，但是处在地震带这样危险的位置就使得二者站在了一个对立面上。潜在的地震威胁降低了核电站自身的安全系数，使核事故发生的概率加大。所以说，这场灾难是有预见的可能性的。为了避免这样的灾难发生，日本在建设核电站的时候就更应该把安全放在首位。由于日本国土面积小，人口密度大，为核电站选择一个合适的位置并不容易，所以，在没有极为合适的地理位置条件下，加强核电站自身的抗震系数就变得十分重要。

(3)没有严格按照核设施退役制度履行程序。在此次的事故中，第一核电站1号机组超期服役这一现象是不能被忽视的。至事故发生之时，1号机组已经服役了40年，反应堆老化情况严重，导致在事故发生的紧急状况下全面失控。在地震发生之后的几天里，各方专家使用了多套方案都不能让温度过高的反应堆降温，这点就表明了老化的情况的严重性。在这一点上，东京电力公司的责任是不可推卸的，将本该退役的核设施的使用期延长了20年之久，这其中的隐患是不言而喻的。

(4)供电系统的断电说明核电站的应急防护系统存在严重不足。地震发生之后，第一核电站自动关闭运行，其自身的电力系统也停止了供电，为了冷却反应堆，启用应急柴油发电机组执行冷却反应堆的任务。然而不久后随地震而来而来的海啸吞没了备用的柴油发电机组，再后来，因为临时使用的移动电源车与核电站的电源不匹配，导致核电站供电系统失灵，冷却系统瘫痪。供电系统断电是核电站可能会遇到的严重故障之一，完善的电力系统是保障核电站安全运行的基础。而应急防护系统则应是核电站发生事故后最坚实的防线。虽然此次的柴油发电机组被海啸吞没是难以预料到的，我们不能避免天灾，却可以在灾难到来之前设置多种应对办法。由于事先缺乏对极端情况下的风险预见，第一核电站应急系统单一，应变能力低，以至于在事故发生时难以采取多元的有效地办法来处理事故发生所带来的问题。

(5)事故发生后，有关机构对信息公开制度处理不妥。这次的事故中暴露了日本政府和东京电力公司对信息处理的不足。在事故发生之后，日本政府和东京电力公司的做法让人百思不得其解。关于核泄漏发生的原因及其处理进程和核辐射监测数据等信息似乎被刻意隐瞒了起来，这样做的直接影响就是耽误了处理事故的最佳时期以及影响了来自日本政府的救援，而且，日本政府未启用国际合作机制，拒绝外部援助的行为更是匪夷所思。信息的不透明更引起了国民的恐慌，各种猜测充斥着日本国内，这样一来，事故危害扩大了，并且为事故的及时救援和善后处理工作添了阻力。

(6)政府对核安全监管体系设置不当导致监督检查制度存在不足。福岛核事故发生之初，日本政府曾经一度无法与东京电力公司取得有效联系使其不能准确得知事故现场的确切情况，导致政府不能对及时做出准确的评估，以及有效地应对措施。拿评定事故危害程度这件事来说，从最初的4级，到最后变成了最严重的7级灾难，其中的跨度之大是让人难以置信的，这正说明了日本政府对本次事故从应对之初就缺乏准确的认识。并且，作为经营方的东京电力公司为了一己私利，不想将事态扩大，想要保住核电站，日本政府也在强震和海啸的救灾压力逐步加大时，想要尽量压下民众的恐慌和混乱，于是没有强行介入采取有效措施，最后终于延误了最佳的解决时机导致事故一步步扩大，事故的危害也逐步加深。这也揭示了日本政府处理措施的混乱，相关的监管机关没有尽到应尽的责任。

(7)对放射性废物处理不善是此次事故中的影响范围较大，也是备受国际争议的一个问题。由于供电系统的断电，冷却系统的失灵，使得反应堆不能冷却，福岛第一核电站采取了向反应堆灌注海水的方法来使其冷却。这就导致反应堆堆体内囤积了大量的放射性废水，而这些放射性废水必须及时得到转移，否则会影响接下来的处理工作。2011年4月4日～10日，日本政府在没有事先通知周边国家的情况下，将核废弃物处理设施内的1.15万吨低放射性污水排入海中。日本政府不考虑邻国安全的独断专行做法，扩大了其他国家遭受核辐射的危险，引发了国际社会的强烈不满[10]。

2.3事故的危害

日本福岛核泄漏事故的最终定级为国际核能事件分级表中最严重的7级，与前苏联切尔诺贝利核泄漏事故等级相同。这一场人类历史上罕见的灾难性事故，不仅对日本乃至对全世界都产生了巨大的影响，大量放射性物质的泄漏，对人类和环境安全造成了难以估计的危害[11]。

第一是放射性物质随大气环流在北半球地区扩散。多国在空气中监测到由核泄漏事故释放的放射性核素[12]，有些国家甚至在饮用水和果蔬中检测到了相应的放射性核素[13]。第二，大量的放射性废水未经处理直接被排放到了海水中，造成了水体污染，破坏了海洋生态环境。第三，此次事故中泄露的放射性物质与地下水结合，通过地下水的扩散作用导致附近土壤受到了严重的污染。最让人担心的是这次事故对相关人员的危害与其造成的潜在影响，根据切尔诺贝利事故后的经历，这将是一场长期的痛苦的灾难。

2.4核风险的普遍性

核事故的危害具有全球性、长远性、不可挽救性和致命性[14]。核安全问题对人类赖以生存的环境乃至人类自身的生存和发展具有重大影响。受到放射性物质照射可能破坏人体细胞的基因，导致遗传性、功能障碍性的疾病，从而对人体造成难以挽回的危害。放射性物质除了能够进入人体，对人体造成损害外，还能以不同形式进入生物圈，这些放射性物质在生物圈内持续转移，形成比传染病的传播机理更复杂的传播。

在利用核能的过程中会产生放射性物质，随时有可能发生核泄漏的风险。但在传统化石能源日渐枯竭和温室效应日趋严重的情况下，核能在未来的发展规模势必会越来越大，核能的应用也会越来越广泛。人类发展对核能的强烈需求使得核风险普遍存在。

在第二届核安全峰会，胡锦涛主席发表了一篇题为《深化合作，提高核安全水平》的讲话。在第一点中就主张正视核能安全风险，增强核能安全性和可靠性。

核风险的普遍性成为当今世界人类和环境安全的重大隐患。面对核能的风险，人类首先要面对的是如何避免风险的聚集。风险一旦聚集到一定程度势必会引起大规模爆发，核事故的灾难是令人心痛的，降低核能的风险是人类在发展核能时应该积极解决的。只有降低核应用的风险，核能才能更好的为人类所应用而且不至为害。

3　世界各国核安全立法现状

3.1美国的核安全立法

美国的核能发展一直是出于世界领先地位的，美国在核能领域取得的重大成果与其健全的核安全立法是分不开的。《1954原子能法》是美国第一部核能开发利用基本法[15]。1957年颁布实施了联邦法律——《普莱斯一安德森核工业补偿法》。随后，美国逐步对核安全立法进行完善，先后制定了《1974能源重组法》、《1982核废料(管理)政策法》、《1985低放射性废料(管理)政策修正案》、《1978铀水治尾矿辐射控制法》。

除了上述的立法之外，美国核能安全管理还受到《国家环境政策法》、《行政程序法》等相关法律的调整，《行政程序法》用来规范与核能安全管理相关的事项，《国家环境政策法》旨在强调人与环境和谐发展的国家环境政策。上述这些法律形成了美国完整的核安全法律体系，为美国的核能发展提供了保障。

3.2法国的核安全立法

法国是核能发电比例最高的国家之一，由于法国对核能的开发、利用的重视，其法律制度方面也相应的发展的较为完备。虽然法国并没有一部专门的原子能法，但其立法被广泛的包含在环境保护、公众卫生和劳动保护等一般法律中，形成了一套健全的核安全法律制度。

20世纪60年代初期，法国成立了核管理局，主要职责是制定核安全原则，和监督核设施的安全运行。在各行各业中，健全的监督体制是保障体系正常运行的基础，在核能领域的，监督体制的重要性更是不言而喻。切尔诺贝利事故就暴露了其监督体制的缺陷。法国的这一举措从根本上将核设施的运营单位和核安全的监督机构区分开来，明确了各自的责任，使监督工作能够顺利进行。随着核能的快速发展，放射性污染物的处理问题逐步得到重视。1991年，法国组建了放射性废弃物管理局，彻底与产生放射性污染物的单位分开，独立负责放射性废物的治理。2002年，法国重新组建了核安全与辐射防护总局，其主要职能是负责制定相关法规和指导各类工作的具体实施。2002年，法国接受了欧盟委员会关于欧盟通过严格的法律体系，统一提高欧洲核安全水平的倡议2006年，法国颁布了一部名为《核信息透明和核安全法》的法律[16]。至此形成了一套完整的并且与国际接轨的核安全管理体系。

3.3俄罗斯的核安全立法

作为核大国的俄罗斯，自1995年11月，通过了《俄罗斯联邦原子能利用法》，后，随着俄罗斯核能应用的发展，该法又经过多次修订。跟其他核能应用大国相比，《俄罗斯联邦原子能利用法》制定的时间相对来说较晚[17]。苏联原子能技术在军事上应用的范围之广是有目共睹的，而在此方面继承苏联的军事应用也一直是俄罗斯武装力量的核心。《俄罗斯联邦原子能利用法》由16章70条文组成，其中有两个部分分别描述进出口和国际公约。所以，说此法是为了推动民用核技术的发展和出口而制定的也不为过。

3.4核安全国际公约

为确保核能的安全使用，世界各国在完善本国法律的同时也签订了多项国际公约。禁止和限制核武器使用的国际条约主要有《南极条约》、《不扩散核武器条约》、《禁止使用核和热核武器宣言》、《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》、以及《全面禁止核试验条约》。

关于核事故应急安全管理方面的国际公约，主要有《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核安全公约》。另外，关于放射性废物管理是国际核安全立法的一个重要方面，关于管理放射性废物的国际公约主要有《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》[18]。

有关国际核损害法律责任的公约主要有《1960年核能领域第三方民事责任公约》、《1963年核能领域第三方责任布鲁塞尔补充公约》、《1963年核损害民事责任维也纳公约》以及《海运核材料民事责任公约》。这些公约主要是规定核设施营运人的损害责任问题，最大限度地减少未保险的潜在责任，为受害者提供合理的损害赔偿[19]。

从各国的核安全立法和核安全国际公约来看，各国对核安全的重视程度很高，核风险的普遍性决定了在核应用领域人类应该持有谨慎的态度，发生一次核事故造成的危害是触目惊心的，对人类身体的伤害以及对环境的伤害都是巨大的，由此带来的经济损失也是不可估量的。所以，通过立法来规范核能的应用是保障核安全的最有效手段之一。

4　我国放射性污染防治法的立法现状及其完善

4.1核安全国际公约我国放射性污染防治法的立法现状

我国现行的放射性污染防治法律体系，是以全国人大常委会制定的法律为基础，并由国务院制定的法规、条例、部门规章以及其他法律中涵盖放射性污染防治的条款等一系列相关的法律法规组成的。国务院制定的关于放射性污染防治的法规、条例主要有《民用核设施安全监督管理条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性废物安全管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核材料管理条例》。为保障国务院制定的法规、条例得到切实地实施，提高具体实施和执法过程的可操作性，环境保护部颁布的《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《放射性物品运输安全许可管理办法》、《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》等规章对相应的法规、条例又做了进一步的规定，使之更加细化和具体[20]。此外，《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等相关法律法规中包含的防治放射性污染防治的条款也为放射性污染防治法律体系的完善做出了贡献。国际公约方面，我国先后加入了《核安全公约》、《联合公约》等国际上关于核安全的公约[21～24]。至此，我国形成了以《放射性污染法》为主体，其他法律法规为补充的放射性污染体系。

4.2我国放射性污染防治法的完善趋势

日本福岛核泄漏事故的前车之鉴，对我国的《放射性污染防治法》的完善提供了重要的启发，见贤思齐，见不贤而内自省。福岛核泄漏事故中总结出的经验和教训为人类核安全发展提供了范本，是值得全世界引以为戒的。核事故的教训是惨痛的，人类为此付出了极大的代价。此次的福岛事故更为世界核安全敲响了警钟。此次事故中存在的问题很多是同样存在于我国核能管理体系中的。通过对福岛核泄漏事故的分析和总结，来完善我国《放射性防治法》中存在的不足之处。

(1)在放射性污染防治法立法目的中加入安全这一重要因素

保护生态环境，防治放射性污染固然重要。但安全发展核能始终是最基本的要求，但这点却没有在立法目的中得到充分的体现。所以，要使安全这一要素从根本上的到重视，那么必须在放射性污染防治法的立法目的中充分表现出来。

(2)明确规定核事故应急制度

能否对突发的核事故及时、有效的进行应对处理，其决定因素在于是否具备完善的应急制度。福岛事故猴的应急处理暴露出了管理的漏洞。缺乏统一的核事故应急主管机关和现场应急防护设施是其中最为突出的方面。所以完善《放射性污染防治法》一定要考虑到这两方面。首先，要确立统一的核事故应急主管机构。一旦发生事故，核设施主管机构、环境保护行政机构、卫生行政机构和公安部门都有责任采取措施，然而这样分散的处理难以保证事故得到及时有效地处理。设置一个高效、统一的核事故应急主管机构是处理应急事故的基本要求。第二，建立应急防护系统，健全应急防护设施。对于核事故，我们要做到的是防患于未然，出于对核事故发生时，核设施的安全性仍能得到保障的考虑，应急防护系统和应急防护设施应越完备越好。在建立应急防护系统和应急防护措施时应将极端危险情况作为标准，只有这样才能在事故发生时及时有效额应对。

(3)规定核事故应急演练制度

拿此次福岛核泄漏事故来说，造成事故的很大一部分原因就是缺少预防意识，否定事故发生的可能性。可见，提高对核安全事故预防的意识是至关重要的。目前我国的核能发展较快，规模也越来越大，由于我国尚未发生影响较大的核事故，所以各部门缺乏对核事故应急处理的经验，这样一来，一旦发生重大核事故，政府和事发核企业都难以及时有效地应对。所以，规定核事故应急演练制度是非常有必要的。

(4)完善核设施退役制度

核设施退役制度是保证核设施安全运行的重要基础，核设施超期服役可能会对核安全产生的威胁在福岛核泄漏事故中得到了充分的验证。核设施的寿命是有严格规定的，只有在其规定的使用期限内运行才能保障安全，一旦核设施超期服役，其直接后果就是增加了风险和不可控性。所以，严格坚持核设施退役制度，履行退役手续，及时替换已到期的核设施，是《放射性污染防治法》亟需完善之处。

5　结　论

核能作为一种新型清洁能源，对于应对当今世界能源危机和严重的环境污染问题具有十分重要的意义。但是，核能的弊端同它的优势一样突出，稍有不慎便会给人类带来巨大的灾难。迄今为止世界上发生的多起核泄露事故，使世界对安全使用核能的需求越来越强烈，要解决这些问题，我们首先想到的是通过科学技术的提升来保障核能的安全使用。在科技迅猛发展的今天，我们在提高技术的同时，必须要重视通过法律手段来规制核能的应用，二者相辅相成，缺一不可。

法律作为调整社会关系的一种特殊手段具有十分重要的地位，因而加强核能安全立法的必要性是不容质疑的。我国核电事业的发展离不开健全的法律体制，《放射性污染防治法》作为核安全立法领域的导航者起着至关重要的作用。目前我国的放射性污染防治法体系仍有待改进，其完善的必要性显而易见，快速有效的将其完善的任务是迫在眉睫的。

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Discussion on the Necessity of Perfection in China Based on the Nuclear Accident in Japan

WANG Cheng-ming1, YU Li-ting2

(1.ChengduEnvironmentalMonitoringCenter,Chengdu610072,China;2.TianjinRADRadiationDetection&EvaluationCo,LTD.，Tianjin300459,China)

The gradual depletion of traditional energy and the increasingly serious environmental pollution has caused the intense demand for energy development. Nuclear power with its irreplaceable advantages of being a kind of highly efficient clean energy has attracted people’s attention and has been used by countries gradually. However, the risk of nuclear power can sometimes be very high. Through the analysis of the Japan nuclear accident, this article emphasized the necessity of legislation perfection, summarized existing problems in current laws and regulations of radioactive pollution prevention and control, and also proposed the suggestions of further perfection through the legislation comparison between China and other countries in the field of nuclear power.

Nuclear safety；law of Radioactive Pollution Control

2015-01-05

王成明(1957-)，男，四川遂宁人，1982年毕业于华西医科大学公共卫生院卫生专业，高级工程师，研究方向为环境监测。

X197

A

1001-3644(2015)02-0138-07