联合执法中聘任人员滥用职权行为的认定

任彩霞　李艳松

内容摘要： 国家机关针对特定事项、特定领域进行集中整治而开展联合执法活动，并由此设立的临时性机构不属于国家机关，其工作人员、聘任人员均代表具体的执法机关依法履行公务，应当视为“国家机关工作人员”，符合滥用职权罪的主体要求。上述人员滥用职权行为的认定，应以执法机关所依据的法律、法规作为判定标准，并结合特定的时空条件，确定国家职权是否已被滥用，并致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。

关键词：国家机关工作人员 联合执法 聘任 滥用职权

【基本案情】

案发前，被告人耿某、郭某某均系某管委会治超工作领导小组办公室（以下简称为“治超办”）治超协管员，其中耿某任督查三组副组长，负责督促、检查当班治超班组工作情况和辖区路面超限车辆的治理工作，郭某某任三班一组组长，负责带领本组人员在指定区域开展路面超限车辆治理工作。

2012年11月12日21时许，被告人郭某某驾驶长城牌牌照号码为津JW****的皮卡汽车，带领组员王某、赵某某、高某沿海滨大道自北向南方向巡查执行治超公务时，经目测发现闫某驾驶的福田牌牌照号码为冀CC****的半挂货车可能超限，随即对该车进行追赶。在追赶过程中，王某摆手要求货车司机闫某停车，遭拒后郭某某超车至货车前方并减速，试图将货车逼停，导致双方车辆发生碰撞，货车借机变道继续逃离。

被告人郭某某随后开车继续追赶，并指示赵某某向当班督察组组长被告人耿某电话汇报，请求支援共同拦截货车。被告人耿某明知郭某某等人的行为违反规定，未尽督察职责进行阻止，而是答应共同拦截车辆，并要求赵某某请求河海大桥治超岗拦截车辆。耿某驾驶牌照号为津NY****的捷达牌汽车赶至河海大桥治超岗亭，发现闫某所驾车辆后，与郭某某共同追赶。郭某某、耿某等人追至海河大桥上后，闫某驾车在左侧快车道行驶，郭某某借机超车至闫某所驾车辆前方开始减速，耿某驾车占住货车右侧车道防止闫某变道逃跑，闫某所驾货车与郭某某所驾车辆碰撞数下后被逼停。闫某弃车逃跑过程中，从桥上坠落至地面后死亡。

与闫某随行的李某某挪到驾驶位置后继续开车逃离。赵某某、高某、王某等人发现货车司机可能坠桥后，告知郭某某，郭某某通过赵某某向耿某汇报，耿某指示“先别管司机，赶快追车吧”，未采取任何应对措施，郭某某、耿某等人继续驾车追赶未果。被告人耿某、郭某某仍未采取任何有效应对措施，也未将该情况向单位汇报。

在治超执法过程中，被告人郭某某、耿某各自所驾车辆均没有明显的治超执法标识，郭某某没有穿反光背心，拦截车辆时也没有使用手电、停车示意牌等工具，而且郭某某属于超越管辖片区执法。

案发当晚，河海大桥下一停车场工作人员夜查时发现闫某尸体。后经鉴定，货车司机闫某排除工具暴力致死，符合高坠死亡。案发后，治超办以经济帮助款名义给付闫某家属人民币63万元。

【诉讼过程及判决结果】

桥下停车场工作人员发现闫某尸体后立即报案至公安机关。公安开展了部分调查工作后，未予立案。2012年12月，李某某实名到天津市滨海新区人民检察院举报耿某、郭某某的滥用职权行为。因涉嫌滥用职权罪，同年2月17日区检察院对耿某、郭某某取保候审。2013年9月5日，检察机关以被告人耿某、郭某某涉嫌滥用职权罪向区人民法院提起公诉。区人民法院于2013年12月5日判决如下：

一、被告人耿某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。

二、被告人郭某某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。

一审宣判后，被告人耿某、郭某某均未提出上诉，检察机关亦未提出抗诉。

【主要争议问题】

（一）治超协管员能否成为滥用职权罪的主体

第一种观点认为，治超办属于“受国家机关委托代表国家行使职权的组织”，而不是一个独立的行政机关，耿某、郭某某系在该组织中从事公务的人员。天津市人民政府第19号令，即《天津市治理车辆非法超限超载规定》是产生该治超办的法律依据，治超办接受市政府、区政府的委托，负责一定地区的治超执法工作，耿某、郭某某虽然系聘任人员，但是其在该组织中履行治超公务，应当视为国家机关工作人员。

第二种观点认为，治超办属于联合执法的协调机构，不具有行政主体资格，耿某、郭某某代表公路、交通等具体的执法部门，在治超办的组织、协调下开展治超执法工作，属于“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员”。该观点认为行政机关的设立、职权应该由法律确定，天津市人民政府颁布的文件不能成为机构获得行政主体资格的依据。治超办属于治超联合执法的协调部门，耿某、郭某某虽然由治超办聘任，接受治超办管理，但是其在上路执法过程中，应是代表治超执法部门依法履行治超公务，与治超办并无本质关联。

（二）本案中是否存在滥用职权行为

第一种观点认为，耿某、郭某某追车、拦截等行为系属正常履行职务行为。该观点认为根据相关文件要求，路面治超应“采取固定检查和流动巡查相结合的方式”，对相关车辆进行拦截符合流动巡查要求，此其一；其二，治超人员可以对“可能对公路设施安全有严重威胁”的超限车辆进行追赶，本案中的涉案车辆可能会对河海大桥造成严重威胁，被告人采取追赶车辆的行为符合法律规定，属于正常的职务行为。

第二种观点认为，应该根据具体的执法规范，结合当时的实际情况分析追车、拦截、逼停的合理性、正当性，坚持以事实为依据，法律为准绳。而根据已查明的犯罪事实，被告人耿某、郭某某实施了强行追赶、拦截、逼停未超载超限车辆的滥用职权行为，其治超执法行为不具有合理、正当性，违反了相关法律、法规。

（三）被告人耿某、郭某某的滥用职权行为与死者死亡之间是否具有因果关系

第一种观点认为，司机闫某的死亡是其自身下车逃跑、坠桥造成的，耿某、郭某某并未与死者存在任何的身体接触，二被告人的追车行为与死者死亡之间没有因果关系。

第二种观点认为，结合当时特定的时空条件，耿某、郭某某在未表明身份的情况下，实施强行追赶、拦截、逼停闫某所驾货车，造成了闫某的极度紧张与恐惧，其滥用职权行为已经具有威胁他人生命安全的现实危险性，所以滥用职权行为与闫某的死亡结果之间具有刑法意义上的因果关系。

【裁判理由及法理评析】

（一）被告人耿某、郭某某属于“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员”

2002年12月《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

所以，认定行政执法领域渎职主体资格时，首先必须明确行为人所隶属的机构、组织是否具有行政执法主体资格。行政执法主体资格的获得需要宪法、法律、法规等较高级别法律文件的授予，并具备一定的组织机构特征。而且对于一些事关普通群众切身利益、执法要求较高的工商、交通、消防等执法领域，必须由特定的执法部门进行执法，严禁将执法权委托给其他的团体、组织、个人，以防止行政执法权的滥用，损害国家机关权威。然而在某些特定区域、领域存在的行政联合执法队伍或机构往往不具备行政执法主体资格，其建立、解散或撤销往往只凭借某些地方“红头文件”的规定或某些领导的批示。这些联合执法队伍或机构虽然负责具体执法部门的组织、协调，但具体的执法人员与该队伍、机构不存在职务上的隶属关系，执法的依据亦是各个执法部门特有的法律规范。所以我们在确定联合执法过程中是否存在滥用职权行为，必须透过联合执法队伍或机构，追溯至行为人执法权来源的具体行政执法部门，并以该部门的执法规范判决是否存在滥用职权行为。

在本案中，根据天津市治理车辆非法超限超载规定，区政府成立了治超领导小组，并从公安分局、公路局、交警支队等机关抽调人员设立治超领导小组办公室，安排、协调各部门开展工作，全面负责一定区域的治超工作。从上述规定来看，治超办应属于各机关开展治超联合执法工作的协调部门，负责安排、协调各部门开展工作。所以从根本上来讲，治超办是区政府从各个具有行政执法权的执法单位抽调人员组成的一个临时性机构，所抽调人员统一接受治超办的安排，执行治超联合执法工作。

《公路安全保护条例》规定，有关交通运输主管部门可以设立固定超限检测站点，配备必要的设备和人员；公路管理机构在监督检查中发现车辆超限等应当就近引导至固定超限检测站点进行处理。根据上述规定，治超执法主体应为交通运输管理局、公路局等行政执法机关，治超办作为各执法部门的协调机构，其所抽调人员应以其所归属的行政机关名义、权限在公共道路上开展治超执法，其权力的来源系交通运输管理机关、公路机关，而非治超办。

关于治超办招聘协管人员的批文以及相关的证人证言、被告人供述能够证实，随着治超工作的深入，为解决人员紧张问题，治超办委托人力资源公司招聘了包括被告人耿某、郭某某在内的大量治超协管员，负责治超执法工作。耿某、郭某某等治超协管员接受聘任后，接受治超办的统一管理，由治超办将所聘任的治超协管员分配给各个执法单位，由各个执法单位对治超协管员进行培训后，在治超办的安排下，穿着公路、交通等不同部门的制服，代表公路、交通等行政执法机关，上路执行治超任务。所以，虽然被告人耿某、郭某某未列入国家机关编制，但是其在治超办的统一安排下，接受具体执法单位的培训，穿着各个执法部门的制服，代表公路、交通等国家机关执行治超执法工作。据此，耿某、郭某某作为治超协管员接受治超办的管理，代表公路、交通灯治超执法机关执行具体的治超执法工作，属于“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员”，应视为国家机关工作人员，具备滥用职权罪的主体资格。

（二）被告人耿某、郭某某在未表明身份的情况下实施了强行追赶、拦截、逼停未超载超限车辆的滥用职权行为

上文已经提及，公路、交通部门是治超执法主体，应以国家针对公路、交通部门颁布实施的规范性执法文件为依据，结合案件事实，确定耿某、郭某某是否实施了滥用职权行为。

2012年4月20日交通运输部颁布实施的《关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》第40条、第41条均对拦车行为规范进行了明确，如“选择安全和不妨碍通行的地点进行拦车”、“拦车时使用停车示意牌和规范的指挥手势”、“不得在行道上拦截”、“遇有拒绝停车接受处理的，……不得强行责令驾驶人停车”。而在本案中，耿某、郭某某未按要求佩戴“反光背心”，拦车时没有使用停车示意牌或规范性手势，所驾车辆上亦没有明显的治超执法标识，导致了死者闫某无法判断耿某、郭某某正在进行治超执法。

而且部分人员认为涉案车辆可能会对河海大桥造成严重威胁，进而为耿某、郭某某强行追赶、拦截行为寻找理由，缺乏事实依据。首先，没有证据证实涉案车辆可能会对“公路设施安全造成严重威胁”，恰恰相反，相关书证能够证实闫某所驾车辆并未超限超载。而且如果认为涉案车辆对海河大桥造成严重威胁，那么耿某、郭某某将该“威胁”车辆强行逼停在河海大桥之上，岂不是将该“严重威胁”置于最为危险之境地。所以根据公路、交通部门治超执法规范的有关规定，耿某、郭某某在没有通过有效方式表明身份的前提下，强行追赶、拦截、逼停未超限超载车辆的行为，应当认定为滥用职权行为。

（三）被告人耿某、郭某某的滥用职权行为与闫某的死亡具有刑法意义上的因果关系

理论上关于因果关系的学说，国外有条件说、原因说、相当因果关系说、合法则的条件说等，国内有必然因果关系说和偶然因果关系说。限于篇幅原因，在此不再对上述学术理论进行详细分析，仅结合本案的具体案情，阐述本案中滥用职权行为与死亡结果之间的因果关系如下：

首先，耿某、郭某某的强行追赶、拦截、逼停车辆的滥用行为具有导致闫某死亡的现实危险性。案发地域在海滨大道，即沿海高速的延长线上，车流量大，大型车多，容易发生交通事故，被告人耿某、郭某某没有明显执法标识、警示标识的前提下，在夜间采取不合理的方式长距离追赶、拦截并逼停涉案车辆，不仅对自身的安全带来极大的隐患，而且极易造成所追货车车毁人亡，该二人的滥用职权行为存在导致闫某死亡的现实危险性，并且对社会公共安全也造成了极大的威胁。

其次，耿某、郭某某的滥用职权行为造成了闫某的心理恐惧和精神紧张。夜间执法车辆未贴治超标识，仅摆手示意停车，而且紧追不舍，强行拦截，连续撞击，李某某称闫某以为遇到劫道的了，在被逼停后，闫某冲李某某说了句，“我怕挨打，我先跑啦”，然后就下车了，这些事实充分说明耿某、郭某某的滥用职权行为对闫某的心理造成了极大的压迫，使其恐惧、紧张，导致其在逃跑过程中慌不择路，坠下高桥。

再次，结合当时的时空条件，考虑到闫某心理的恐惧、精神的紧张，其选择逃跑具有通常性、一般性。在被追逐了数十公里以后，被迫停车，闫某作为驾驶员因为害怕挨打，选择下车逃跑，应属紧急情况下的正常反映，具有通常性。正是因为耿某、郭某某的滥用职权行为导致了闫某的紧张、恐惧，才使其下车逃跑，也正是因为心理的恐惧、精神的紧张，闫某才慌不择路，坠桥死亡。所以耿某、郭某某的滥用职权行为对闫某的精神影响从未停止，在无法辨别对方人员身份的情况下，驾车逃跑、下车逃跑是在精神紧张、心理恐惧条件下的正常反应，被告人耿某、郭某某在主观上对闫某的该种反应亦存在预见之可能。

最后，被告人耿某、郭某某意识到司机可能坠桥后，未采取任何应对措施。耿某、郭某某事实滥用职权行为后对闫某的生命安全造成了现实、迫切的危险，闫某由于紧张、恐惧慌不择路，坠下高桥之后，耿某、郭某某在对此情况已经明知的情况下，没有对坠桥的闫某采取任何应对措施，而是选择继续追赶驾车离开的李某某，对闫某的死活听之任之。所以不论闫某坠桥后是立即死亡，还是因为延误救治死亡，耿某、郭某某的追赶、拦截、逼停行为以及之后没有采取应对措施继续追赶的行为，是导致闫某死亡的主要原因。

综上，被告人耿某、郭某某在未向涉案车辆表明治超执法身份的情况下，在特定的时空环境内，采取不合理的方式长距离追赶、拦截、逼停涉案车辆，造成闫某的恐惧心理，导致发生坠桥后果，且被告人耿某、郭某某在意识到司机可能坠桥后，未采取任何应对措施，所以被告人耿某、郭某某的滥用职权行为与死者死亡后果之间具有刑法意义上的因果关系。