英国碳削减承诺能源效率体系研究及对我国的启示

况文婷，梅凤乔（北京大学环境科学与工程学院，北京 100871）

在《京都议定书》规定的第一承诺期（2008～2012年）内，欧盟承担的减排任务是到2012年，在1990年的基础上减排8%。根据2002年欧盟15国的减排分担协议，英国的任务是减排12．5%，但在国内，英国提出了更高要求——减排22%。在实现这一目标的过程中，英国十分青睐碳排放权交易这一市场减排机制，不仅在2002年试行首个国家碳排放权交易体系，该体系结束后充分利用欧盟碳排放权交易体系促进减排，英国电力生产与主要工业部门产生的、全国近一半的碳排放纳入该体系中。

2008年英国颁布实施《气候变化法案》，提出了更高的国家减排目标——到2050年，较1990年减排80%，政府将各行业部门都纳入减排行动中。考虑到连锁酒店、超市、银行、中央政府、较大的地方政府等非能源密集型企业和公共机构占据了英国碳排放的10%，而气候变化协议、欧盟碳排放权交易体系主要覆盖的是来自于能源密集型企业的碳排放，英国政府决定引入一个强制的、覆盖全国的总量控制与交易机制，即碳削减承诺能源效率体系（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme，即 CRC 体系），以促进非能源密集型企业和公共机构实现有效减排。CRC体系是英国在累积了丰富经验的基础上，专门针对非能源密集型企业和公共机构设计的碳排放权交易体系，其如何构建、运行规则体系，如何保障体系的运行效果，值得我国学习和借鉴。

1 英国CRC体系的缘起

2002～2006年英国试行了世界首个碳排放权交易体系，期满结束后，与欧盟碳排放权交易体系对接;与此同时，以大型非能源密集型企业和公共机构为目标群体，提出了能效承诺建议案。2007年5月，《迎接能源挑战》白皮书将其采纳为商业部门和公共机构的减排措施之一，并正式命名为“碳削减承诺”，希望通过这一措施在2020年之前实现大型商业和公共部门每年减排120万t二氧化碳［1］。

2008年11月，英国《气候变化法案》颁布实施，明确提出要通过次级立法建立新的国内碳排放权交易体系。在其授权下，英国于2010年颁布实施《碳削减承诺能源效率体系指令》，当年4月，CRC体系正式启动。为回应实施过程中出现的问题，《碳削减承诺能源效率体系指令》近几年已经进行了多次修订。

目前，英国CRC体系刚刚结束第一阶段（2010/11～2013/14），进入第二阶段（2014/15～2018/19）。如表1所示，体系运行以来，影响了2000多家英国最大型的组织，包括超级市场、银行、连锁酒店、连锁餐饮零售、政府部门，并实现了较好的减排成效，仅最近一年，即2013/14的碳排放较2012/13减少了近290万t。

表1 2010～2014 CRC体系参与者数量与碳排放［2］

2 英国CRC体系的运行机制

2．1 体系的排放上限目标 体系的上限目标即总量，根据总量控制的方式不同，可以分为总量控制型交易体系和基线与信用型交易体系，前者是指对总量采用绝对量的方式，后者则是采用强度控制的方式。按照最初的制度设计，英国CRC体系自第二阶段起进入总量控制阶段，总量为绝对量。后因大多数参与者的反对意见，2012年12月，政府决定放弃自第二阶段设置总量，因此目前英国CRC体系没有设置体系的排放上限。

2．2 体系覆盖范围 确定体系覆盖范围首先是减排义务主体的选择。碳排放权交易体系根据其覆盖的减排义务主体不同，有上游模式和下游模式之分。所谓上游模式，即上游排放权交易，是指针对化石能源燃料或其他温室气体排放物质的生产部门（如炼油厂、矿业企业等）或供给部门实施的排放权交易，所谓下游模式，即下游排放权交易，是指针对直接向大气排放温室气体的部门实施的排放权交易［3］。

CRC体系采用的是下游模式，其适用的对象是以半小时智能测量（HHMs）为测量方法，在基准年电力使用超过6 000 MW·h的企业或公共机构。能源使用达到该法定阈值的组织都必须作为参与者加入该体系。CRC体系在确定参与者时，采用“首要成员”制度，将同属于一个大型组织团体的组织（如连锁企业）视为一个整体，由总公司（或最高级别的实体）或团体自己指定的组织担任“首要成员”，代表整个组织团体联系管理机构、报告排放情况、缴清配额。对于政府部门、特许经营、学校、综合性大学等，也采用类似方式进行处理。值得一提的是，决定是否需要加入该体系的能源使用阈值也是以组织团体的总量为依据，这样便将一些散布各地的小型企业和分支机构纳入到体系中了。

其次是将参与者的哪些排放源纳入到碳排放权交易体系中，以及体系所涉及的温室气体类型。为避免体系间的重合，CRC体系排除了参与者为欧盟碳排放权交易体系和气候变化协议覆盖的那部分排放;且CRC体系只覆盖二氧化碳这一种温室气体，包括电力使用产生的间接排放和出于供暖目的天然气使用产生的直接排放。

2．3 配额的初始分配 根据减排义务主体取得配额的成本不同，配额的初始分配方式主要分为无偿分配和有偿分配。CRC体系采用的是有偿分配的方式。该体系在第一阶段采用固定价格（每个配额12￡），在每个遵约年开始时出售配额，购买数量的多少由参与者决定。在政府出售配额阶段结束后，参与者可以在二级市场上与其他参与者进行交易，此时政府不会控制价格，采用买卖双方合意原则。

如前所述，第二阶段放弃设置总量，自第二阶段起采用拍卖方式进行配额初始分配的设计也一并得到修改:不再实行拍卖，改为两次固定价格出售。第一次配额出售是在遵约年开始时进行，以2014/15为例，第一次配额出售在2014年4月1～30日进行，参与者根据对该遵约年排放的预测进行购买，购买的配额只能用于2014/15及第二阶段内此后的每一个遵约年，而不能用于抵消2013/14的排放。第二次配额出售在提交年度排放报告截止日期前进行，以2014/15为例，第二次配额出售是在2015年6月2日～7月31日进行（提交2014/15年度排放报告的期间是2015年4月1日～7月31日），参与者可以在此时购买配额，确保完成2014/15年的遵约义务，当然，此时购买的配额也可用于2015/16遵约年及第二阶段内此后的每一个遵约年。为了激励参与者在遵约年开始前就尽力合理预测其排放，进而提前购买适当的配额，第二次配额出售的价格会高于第一次，以2014/15为例，第一次配额出售价格为15．60￡/t CO2，第二次则提高至16．40 ￡/t CO2。

3 英国CRC体系的保障机制

3．1 监测、报告与核查 监测、报告与核查是碳排放权交易体系日常运行中最主要的一部分工作。CRC体系根据历史经验和自身特点进行了不同于英国早期碳排放权交易试点的制度安排。CRC体系不再对排放源进行直接监测，而是先确定法定的纳入体系的电、气供应，以kW·h为单位，随后再根据相关转化因子计算得到排放，以t CO2为单位。因此，参与者在每个遵约年结束后向管理部门报告当年的供应，管理部门据此计算其排放。

此外，英国早期实行的碳排放权交易体系的相关评估报告显示，该体系运行时期核查成本过高成为不少小企业、小组织的难题，不少参与者提出了“允许内部现场核查”、“允许经营者参加排放源相关工作”等建议［4］。有鉴于此，CRC体系采用自我核查的方式，要求参与者将法定材料及信息纳入到证据包中，辅之抽查审计，参与者一旦被选中，就需要向管理部门公开证据包，接受审计。

3．2 遵约机制 遵约机制指的是与参与者是否完成了其遵约义务，以及其未完成遵约义务时将面临的惩罚后果相关的规则，对于促进参与者完成其遵约义务至关重要。为确保体系运行效果，CRC体系设置了曝光“黑名单”、对开设新账户等参与者权利进行限制、代为履行、民事罚款、刑事处罚等多元化处罚措施。

其中，民事罚款是最主要的处罚措施。民事罚款情形包括对结果的不遵守，即未在规定的期结束时上缴与其实际排放相同数量的排放配额，也包括对规则的不遵守，即未按照规定程序进行登记，未及时准确地提交年度报告，未按照法定要求提供信息或告知，未按照法定要求保存相关记录。民事罚款采用按日、按量计罚，处罚力度大，激励性强。以《CRC体系法令2013》第73条为例，达到法定参与条件而未及时进行登记的，处以5 000￡的罚款，且在法定登记期间届满第二日至其履行登记义务前一日，按每日500￡处罚，但最多不超过80 d，在基本罚款数额基础上按日计罚;又如该法令第77条，如果参与者未能在规定的期限结束时上缴与其实际排放相同数量的配额，则必须立即设法获得足够的配额并上缴，并对超出配额的那部分排放处以每吨二氧化碳40￡的罚款。完善的遵约机制为促进参与者完成遵约义务提供了有力保障。根据CRC管理部门发布的报告［2］，2010/11～2013/14间4个遵约年的遵约率分别为96%、97%、99%、97%。

4 英国CRC体系的特点

4．1 以价格机制为过渡 如前所述，英国CRC体系当前没有设定上限目标，它采用的是价格机制，即通过合理设定配额出售价格，使参与者需要为其碳排放买单，进而促使参与者通过运用节能技术等实现成本最小化，在市场竞争中占据优势，甚至实现配额结余，出让赚取收益。

我国学界普遍认为，总量控制是碳排放权交易进行必备前提条件之一，如有学者提出，“其（碳排放权交易）基本原理是由环境部门根据环境容量制定逐年下降的碳排放总量控制目标，然后将碳排放总量目标通过一定的方式分解为若干碳排放配额，分配给各区域，碳排放配额被允许像商品那样在市场上进行买卖，调剂余缺”［5］。但笔者认为，碳排放权交易的两大基本价值是实现有效减排和实现减排效率。实行总量控制，尤其是绝对总量控制，对于实现有效减排无疑是最直观、最有保障的，但从CRC体系运行以来的成效来看，价格机制同样能够实现有效减排。因此，当前CRC体系暂不设置总量并不意味着它不能称之为碳排放权交易体系，其暂时放弃设置总量的权宜之举，与欧盟碳排放权交易、我国试点地区的排放权交易实践中，为减少参与者负担和参与惰性，暂以无偿分配为主要初始配额分配方式的做法异曲同工。

4．2 做出了适应减排义务主体特点的制度安排 CRC体系的减排义务主体是非能源密集型企业和公共机构。相较于能源密集型企业，这类主体的分支较多，且多以小规模组织的形式分散于各地，能源使用以电力为主，因而产生的排放以间接排放为主。

从减排义务主体的特点出发，CRC体系做出了一系列独特的制度安排，主要有:第一，在减排义务主体确定上，采用的是“首要成员”制度，既保证了体系覆盖范围，又大大节约了配额分配、报告与核查等行政成本。第二，在监测排放时，采用将“供应”折算为排放的办法，解决了非能源密集型企业和公共机构排放源排放量小、分布不集中，监测成本高甚至无法进行监测的困境。第三，在核查方式上，采用自我核查的方式，也是出于降低成本，减少参与者负担的考虑。

4．3 以强有力的激励约束机制为遵约保障 CRC体系对结果的不遵守和规则的不遵守都施以处罚，不仅包括按日或按量计罚的民事罚款，还包括代为履行、曝光黑名单、限制权利、刑事处罚等涉及声誉、财产、人身的处罚方式，遵约机制完善、约束力强。

5 英国CRC体系对我国的启示

2011年国家发展改革委确定北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳为全国碳排放权交易试点地区，2013～2014年7省市纷纷发布相关试行办法和实施方案。2014年除重庆、湖北外，5个省市经历了首次配额上缴，除上海、深圳外，3个省市推迟了遵约期限，且普遍存在“临阵磨枪”的碳交易，最后遵约情况也不容乐观［6］。针对我国碳排放权交易实践的不足，CRC体系能够为我国构建和完善碳排放权交易体系提供以下几方面的借鉴。

5．1 制定专项行政法规 相比英国从《气候变化法案》到《碳削减承诺能源效率体系指令》，再到管理部门联合发布的行动指南，我国的碳排放权交易以部门规章和地方政府规章为依据，法律效力低，缺乏稳定性和执行力，规定过于简单，无法保证体系的有效性。

根据我国《行政许可法》，只有法律、行政法规、地方性法规可以设立行政许可，地方政府规章只能设立临时性的行政许可，且要设立可转让的行政许可，必须由法律、行政法规和地方性法规做出规定，且必须按照法定条件和程序进行。出于尽早提供法律依据的考虑，宜由国务院颁布专项行政法规，各地制定地方性法规予以补充。

5．2 对非能源密集型企业和公共机构适用不同的规则 与以能源密集型企业为管控目标的欧盟碳排放权交易体系迥然不同，CRC体系采用了“首要成员”，将“供应”折算为排放，以及自我核查等制度安排，在对非能源密集型企业和公共机构的管控上显示出成本控制上的优越性。在我国当前试行的碳排放权交易中，部分地区根据其产业特点，将大型非能源密集型企业和公共机构纳入试点体系中，例如深圳市。但是，钢铁厂等能源密集型企业与酒店等非能源密集型企业，在排放源集中程度与排放量大小、减排成本、监测与核查的成本、监管难度等各方面都存在着较大差异，对二者发放同一种配额，使用同样的规则，既有失公平，也不经济。

因此，在“全国统一碳排放权交易市场计划于2016年试运行”［7］这一目标已经明确提出的背景下，我国构建碳排放权交易体系不应当对不同类型企业使用同样的规则，宜作出暂不将非能源密集型企业和公共机构纳入碳排放权交易体系的安排，为此后对其进行专门的制度设计预留空间。一旦针对非能源密集型行业的制度设计得以实现，CRC体系“首要成员”等制度安排则值得借鉴。

5．3 构建约束有力的遵约机制 为保证成效，CRC体系构建了一个约束力极强的遵约机制，仅从超排的罚款上看，采用的是按量计罚的办法，且每吨二氧化碳排放的罚款额度为40￡，是购买价格的3倍多。此外，不遵守规则的行为也面临着高额罚款。我国7个试点省市的惩罚力度则都不大，例如上海规定超标最高罚款10万元，天津甚至没有罚款，未对不完成遵约义务的参与者产生压力;北京和深圳即便规定对超排量按市场均价的倍数进行罚款，但对不遵守规则的行为的惩罚不力。不及早纠正对登记、报告、核查等不遵守规则的行为，甚至无法判定参与者是否完成了遵约义务;即使能够判定，除了罚款，并没有要求立即设法补足配额，使得参与者可以“一罚了事”。

因此，我国构建碳排放权交易体系要注重遵约机制的设计，要对未能在规定期限内上缴与其实际排放相同数量的配额者采取严厉的处罚措施，还要将不遵守登记、报告、核查等规则的行为纳入处罚情形。

［1］Meeting the Energy Challenge:A White Paper on Energy［EB/OL］．［2007－05］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090327063520/http://www．berr．gov．uk/energy/whitepaper/page39534．html．

［2］CRC Energy Efficiency Scheme Annual Report Publication 2013/14［EB/OL］．［2014 －11 －20］．https://www．gov．uk/government/publications/crc－annual－report－publication－2013－to－2014．

［3］刘明明．论我国碳排放权交易的模式选择［J］．西南民族大学学报:人文社会科学版，2013（4）:100－103．

［4］Appraisal of Years 1 －4 of the UK Emissions Trading Scheme［EB/OL］．［2005 － 12］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090908171-815/http://www．defra．gov．uk/environment/climatechange/trading/uk/documents．htm．

［5］冷罗生．构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考［J］．中国地质大学学报:社会科学版，2010，10（2）:20 －25．

［6］李鲲．碳排放权交易陷入“三重门”［N］．经济参考报，2014－09－01（007）．

［7］欧昌梅．全国碳交易市场或2016年运行——国家发改委称碳排放权交易管理办法有望在年底出台［N］．东方早报，2014－11－26（A18）．