国有企业利润分配问题思考：理论与实践

张涛

【摘 要】 国有企业利润分配是当今社会关注和热议的话题，国有企业利润分配制度既关系到对投资人的回报，同时也关系到国有企业的可持续发展、国有资本的保值增值和社会资源的合理配置。文章从理论与实践结合的角度，阐述了国有企业改革的历史进程，评析了国有企业利润分配的变迁与实践，在考虑目前国有企业盈利特征和业绩的基础上，提出国有企业按不同类型确定利润分配比例、上缴国有资本经营收益的对策建议。

【关键词】 国有企业； 资本经营收益； 分红比例

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）16-0002-06

一、研究背景：国有企业为什么分红

我国国有企业改革已经进行了数十年，其间，国有企业改革取得非凡的成就，其经营绩效也发生了根本变化。但是，国有企业改革进程中也存在许多问题。例如“国有企业”存在的目标是什么？“国有企业”应该承担什么样的社会责任？“国有企业”实现的收益应该如何回馈投资者？诸如此类问题的答案可能有多种。但是无论人们作出何种解释，有一点认识是共同的：无论是国有企业还是非国有企业，它应该具备一般企业的特性（即盈利性），都应该把实现利润作为其经营目标之一，并且在此基础上向股东进行分红，满足股东对其投入资本的最低要求。

国有企业除了具有一般企业的特征外，还具有其特殊性。与其他性质的企业相比，国有企业担负着更多的社会责任，这是我国体制特性和建立现代企业制度的基本要求。现代企业制度是以市场经济为基础，以完善的法人治理结构为主体，以有限责任制度为核心，以公司制为主要形式，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特点的新型企业制度。国有企业分红既是现代企业制度的基本要求，也由国有企业的特殊性质所决定。依据市场经济的基本原则，股东因出资而对公司享有股东权，获取红利天经地义。所以，对国有企业而言，运用国有资本创造的收益当然要回馈股份所有者——全体公民，这是股东进行资本投资的必然所得。

改革开放初期，国家为了发展和壮大国有经济，将国有企业推向市场，对国有企业进行改革与创新，不断提高其市场竞争力，实现企业的可持续发展，自1994年税制改革后至2007年，国家暂停了向国有企业收取资本收益，其利润所得全部留归企业支配，这一举措对当时国有企业的健康发展起到积极的作用。弹指一挥间，国有企业已度过最艰难时期。不少企业如今利润丰厚，据统计，1998年全国国有企业实现利润仅为213.7亿元，1999年猛增到1 145.8亿元，2006年159家中央企业实现利润7 546.9亿元，同比增长18.2%，1 031家省市级国有企业实现利润2 097.2亿元，同比增长38%，2006年国有企业实现的利润超过9 600亿元。2012年全国国有企业累计实现利润总额21 959.6亿元，累计实现净利润16 068亿元。2014年国有企业利润总额24 765.4亿元，同比增长3.4%。其中中央企业17 280.2亿元，同比增长3.6%；地方国有企业7 485.2亿元，同比增长2.8%。①完全有能力反哺为其脱胎换骨付出巨大成本的国家和百姓。

随着市场经济的发展，经济体制改革的深入，国有企业利润分配环境与条件发生了重大变化。然而，作为国有企业出资人的政府并未从企业的收益增长中得到相应的投资回报，企业利润留用水平也没有因此提高，甚至出现降低。究其原因，除了部分国有企业由于经营等原因导致亏损数额增加以外，国有企业按照现代企业制度进行改制、实行投资主体多元化以后，非国有股东依法分享了企业红利，也成为企业留存收益减少的重要因素。20世纪末，国有企业度过困难期，其利润得到了快速增长，加之长达13年的时间政府未向国有企业收取国有资本经营收益，最终导致国有企业留存利润大幅增加，过多的留存收益使得国有企业经营者手中拥有巨额的可自由支配的现金流量，于是产生投资冲动，盲目投资、过度扩张等投资行为普遍存在。因此，如何调整国有企业资本经营收益分配政策成为社会关注的重点。在新的经济环境下，制定科学、合理的国有资本收益分配政策，恰当处理国有企业与利益相关者之间的关系，有利于进一步深化国有企业经营体制改革，有利于政府股东实现社会资源的优化配置，有助于国有企业经营者改变传统的投资模式，提高国有企业资金的使用效率，最终实现企业的公平竞争。

二、理论评析：国有企业利润分配的现实性

（一）国有企业利润分配的理论意义

国有企业利润分配既是一个企业的微观财务问题，同时又是一个涉及国有经济发展和国家公共财政政策目标实现的宏观问题；它不仅关系到国有企业自身的可持续发展，更关系到国家利益和社会公众利益。这一问题解决的好坏将在更深的层面上影响我国国有企业改革与创新的进一步发展。“十八大报告”指出：深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，建立公共资源出让收益合理的共享机制。②财政部财政科学研究所前所长贾康曾指出：“按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%到40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%至80%。”再如美国，不少州将公有资产的收益直接向居民分红。我国从2007年开始恢复对国有企业征收资本收益，国有企业将其经营利润按照5%～10%的比例上缴国家财政（2011年起上缴比例分别提高5%）。但是，从恢复上缴国有资本经营收益的2007年起，关于收缴比例偏低的争议就未停止过。其焦点主要表现在：制定征收政策的依据不明确、征收比例明显低于国有企业利润增长幅度、收缴的国有资本经营收益使用去向等。

国有企业向其所有者——国家缴纳利润是应尽的义务和责任，如果企业不向股东分红，则意味着股东的投资没有回报，对国有企业的股东（全体公民）来说是不公平的。同时，还加剧了社会分配不公，破坏了社会的和谐发展。与社会平均水平相比，国有企业效率低下而薪酬福利高，在一次分配环节就制造了不平等，即所谓“体制内”和“体制外”的差距。如果国有企业实现的利润依然在其内部循环、分配，而不是回报股东和社会公众，则相当于在进行二次分配时，进一步加剧了这种不平等。因此，对国有企业的收益分配政策重新进行调整，科学处理企业利润留成和上缴之间的关系，是理顺国家与国有企业之间分配关系、完善政府公共财政政策的重要举措，是促进国有企业加快改革与创新、提高其市场竞争力的有效手段。

目前，我国收入分配制度改革箭在弦上，国有企业红利应当成为国家收入分配改革的重点。国有企业红利直接关系到收入公平、社会正义、国企责任，提高国有企业红利上缴比例，既有利于激活其创造财富的能力，增强市场竞争力，又能为国家实行税制改革、“结构性减税”提供坚实的物质基础。国有企业利润分配从未像今天这样受到如此强烈的关注，更承受着老百姓复杂的希冀，政府要将国有企业实现的收益反哺人民，回馈社会。因此，科学合理地制定国有企业利润分配政策，规范国有资本收益收缴，完善国有资本经营预算制度，对于提升国有企业核心竞争力、改善人民群众生活、构建和谐社会具有重要的现实意义。

（二）国有企业利润分配的现实必要性

1.从企业经营绩效角度分析

经过三十多年的改革与发展，我国国有企业的经济布局和结构逐渐科学、完善起来，国有经济和国有资本从量的控制逐渐走向质的控制，即国有企业开始向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向国有大型企业和跨国公司发展，经济实力逐渐增强，盈利水平也不断提高。在1997年，全国国有企业实现利润800亿元，而到2014年，国有企业实现利润总额24 765.4亿元，增长31倍。③2006年，中央企业销售收入超过千亿元的有21家，利润超过百亿元的有13家。2007年，《财富》全球500强中，中国有30家，其中内地企业22家（比上年增加了3家），这些企业全部为国有控股企业。2010年《财富》世界500强企业中54家中国企业榜上有名，其中内地企业43家，中国石化、国家电网和中国石油跻身前10强④，这些充分说明我国国有企业借着经济全球化的浪潮加快了发展的步伐。尽管近几年国有企业的发展遇到一些问题，但是最为艰难的时刻已经过去，国有企业创新能力、市场竞争能力和经济效益大幅提高，得到了社会公众的认可。国有企业自身的盈利和积累完全达到上缴资本收益的条件。

2.从政府股东角度分析

从政府股东来看，国有企业几十年的改革发展使得政府付出了巨大的社会成本，其社会成本也应该通过国有企业利润分配进行补偿。所谓社会成本是指我国的国有企业集经济、社会、政治等多功能于一身，它们为实现社会职能与政治职能所付出的成本。随着市场化改革进程的不断深入，国有企业改革与创新发展也不可避免地带来各种社会成本。1994年至2007年间，尽管国有企业实现了巨额利润、经济效益大幅增长，但是并没有向国家财政上缴企业红利，相反国家却仍在为亏损企业进行各种形式的补贴。所以，从国家的角度来看，国家有权要求其承担的社会成本得到补偿。世界银行的一份报告指出，如果我国国有企业派息50%，那么我国的卫生和教育支出可以增加85%⑤。如果将这部分钱用于改善社会福利，那么对于建设和谐社会会起到不可忽视的作用。

3.从治理结构角度分析

从公司治理结构来看，利润分配可以解决企业盲目投资、重复建设的问题。对国有企业而言，巨额盈利如果没有上缴国家就意味着企业内部留存大量的资金，必然会导致投资的冲动，出现过度投资、盲目扩张等现象。当然，对于快速增长的企业而言，这些资金可以为企业的投资和扩大再生产提供低成本、高效率的便利途径；但是，对于低速增长的企业而言，过多的留存收益并不是一个理智的选择，偏低的再投资收益率只能带来再投资效率的降低或者盲目扩张。在20世纪90年代国有企业上市高峰时期，国有企业一般采用剥离上市方式，即将企业的优质资产组建股份公司上市，而对剩余的劣质资产留在国有企业中，其结果导致国有股东承担了国有企业改制过程中产生的巨额改革成本。当上市公司按照分配政策将红利上缴给国有企业股东（一般为控制集团股东）后，其国有企业股东并没有把实现的利润上缴国家，而是用于企业再投资。然而，由于国有企业的治理结构不健全，其结果就出现过度投资、重复建设、内部配置资本效率低下等现象，国有资产也没有实现保值增值的目标。所以，制定国有资本经营收益分配政策，实行国有企业利润分配，则可以使这部分本应由国有股东享有的留存收益得到最佳的配置，进而改善国有资产的分配结构，提高国有资产的使用效率，完善公司治理结构。

三、国有企业经营绩效：数据特征评析

从国有企业发展历程（新中国成立后的六十多年）看，1978年改革开放前，我国的经济体制表现为高度集中的计划经济体制。在计划经济体制下，国有企业的收益分配完全被纳入财政分配的范畴，由国家主导，呈现出“统收统支”的基本特征。随着我国社会主义市场经济体制的确立，经济体制改革的不断深入，国有资本收益分配方面先后出台并实施了诸如企业基金制度、利润留成制度、盈亏包干制度、利改税制度、承包经营利润分配制度、税利分流制度等一系列制度，在很大程度上刺激了国有企业经营绩效的全面提高。特别是21世纪后，国有企业经营绩效有了质的飞跃，表1、表2、表3数据对此提供了数据验证和支持。

从表1可以看出，2001—2012年间我国国有企业的户数、资产总额、利润总额、盈利企业比重和盈利企业盈利额等指标都有明显变化：国有资产总额均呈连续增长趋势；国有企业的户数2001年至2008年呈现逐年下降趋势（2008年降为最低），而后又呈现上升趋势；国有企业盈利和纳税总额呈连年增长，盈利企业比重10年间上升10%（达58.9%）。从整体来看，国有企业发展速度、盈利水平及利润质量有了巨大的提高和改善，社会贡献水平显著提高。

从表2可以看出，2001—2012年国有资产总额呈逐年上升趋势，但占总资产的比重整体上呈下降的趋势，这意味着非国有经济十年间有了快速发展。

由表3可见，2013年1—12月主要经济效益指标同比保持增长，但实现利润增幅继续回落。营业总收入方面，1—12月，国有企业累计实现营业总收入464 749.2亿元，同比增长10.1%。其中：中央企业284 407.1亿元，同比增长8.8%；地方国有企业18 0342.1亿元，同比增长12.3%。实现利润方面，2013年1—12月，国有企业累计实现利润总额24 050.5亿元，同比增长5.9%。其中：中央企业16 652.8亿元，同比增长7.4%；地方国有企业7 397.7亿元，同比增长2.7%。⑥

以上统计数据分析可以看出，经过三十多年的国有企业改革，国有经济整体布局和结构调整取得了明显成效。国有企业的数量虽然有明显减少，但是国有经济的整体素质和竞争能力却有了大幅度提高，国有企业效益较之历史同期水平有了巨大飞跃。显然，从我国国有企业实力上看，现在已经具备向国家上缴利润红利的基础。作为国有企业的股东——政府也理所当然地应该对国有企业征收国有资本经营收益。

四、国有企业利润分配：分配比例确定

（一）国有资本收益构成

从理论上讲，国有资本收益应包括国有资本所有权的各种所得，如税后利润、股息和红利、其他收入等。其构成⑦主要包括以下部分：

1.国有企业净利润

国有企业净利润主要是指根据经中国注册会计师审计的企业年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润，然后按照相关比例计算核定。作为国有资产增值的传统形式，国有企业依法除了向国家缴纳税收，还要将其税后利润的一部分上缴国家，即国家凭借投资者和所有者的双重身份有权支配国有企业的税后净利润。

2.股份公司国有股享有的红利与变现收益

股份公司国有股的红利主要是针对国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入。股利、股息收入根据国有控股、参股企业关于利润分配的决议核定。变现收益主要是国有产权转让收入，即转让国有产权、股权（股份）获得的收入。

3.其他收入

其他收入是指除上述两项收益之外的各种收入，主要包括企业清算收入以及其他国有资本收益。企业清算收入，即国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用），上缴的数额根据清算组或者管理人提交的企业清算报告核定。其他国有资本收益则根据有关经济行为的财务会计资料核定。

（二）国有企业利润分配比例确定

1.国有企业分红依据：政府股东报酬率

政府股东向企业进行投资是以取得必要报酬率为前提的，这一必要报酬率（或最低报酬率）要求，是政府作为国有企业股东，向企业索取报酬的权利的体现。众所周知，国有企业的最终所有者是全体公民，其实现的资本经营收益也必须归全民所有。然而，国有企业的股权性质不同于一般股份公司，由于国有企业所有者“缺位”，公民不可能像一般投资者进行投资那样直接获取收益，只能依靠国家的公共财政支出间接受益，但这一受益的前提是国家要向国有企业征收资本经营收益。从该意义上讲，国有资本收益属于国家财政收入的重要组成部分。

政府在向国有企业进行投资时，一般有一个与其投资风险相称的报酬率要求；国有企业以此报酬率作为国有企业国有股权资本的资本成本，只有超过该报酬率收益水平即净现值为正值的投资项目方能够采纳；国有企业通过利润分配以及价值增加的方式满足了政府股东的报酬率要求，就意味着实现了政府股东财富最大化这一理财目标。因此，政府权利的实现，必须以企业实现股东所要求的最低报酬率，即国有企业资本成本的实现为首要前提。

同时，在国有企业利润分配比例的确定过程中，国有企业资本成本的估算也极其关键，它是决定政府股东财富能否得到实现的重要环节。只有明确了资本成本，国有企业董事会以及管理当局才可能了解政府股东对于投资报酬的基本要求，也为通过利润分配或者可持续发展等方式和途径来实现政府股东报酬率要求奠定了基础。

综上所述，政府股东财富等于国有企业利润分配和国有企业未来发展价值的总和。要实现股东财富最大化这一科学合理的理财目标，必须兼顾所得利润分配和企业未来发展，而要考虑所得报酬，则必须以企业实现国有资本收益为基础，兼顾企业资本成本；而要促进企业未来发展，则更需考虑国有企业资本收益和资本成本。否则，一味索取则无异于杀鸡取卵，揠苗助长，扰乱企业可持续发展的进程；相反，一味退让则不利于提高资金在全社会范围内的配置效率，不能充分发挥国有资本资源在国计民生方面的基础配置作用，二者均不利于股东财富最大化理财目标的实现。因此，国有企业利润分配比例的确定必须充分考虑收益与成本，在权衡中达到资源的最优配置。同时，必须明确国有企业分红是一种剩余利润的分红，只有这样，才能保证国有企业的长足发展，才能更好地实现国有企业的各项经济目标及社会目标。

2.分红比例的确定

我国国有企业从性质上来看，属于全体国民所有，政府是国有企业的投资者和股东，其财富由两个部分组成，一个是利润分配，一个是企业的未来发展价值。科学的、合理的企业分红政策应该包括两个部分，一部分为企业的利润分配，一部分为留存收益，用于企业的再投资发展。目前，国家对国有资本收益收缴比例按照不同类别确定不同的分红比例。但是，本文认为，这种固定的分红比例并不合理，企业的分红金额应该受到内部、外部多方面因素的影响。国有企业利润分配不是按固定比例上缴那么简单的事情，分红既要满足政府股东报酬率的要求，又要有利于国有企业的可持续发展。目前核心问题就是如何确定政府股东报酬率，确定了股东报酬率之后，国有企业就可以把它作为权益资本成本。以权益资本成本估算结果作为确定国有企业利润分配比例的基础，并不意味着可以直接将权益资本成本作为国有企业利润的分红比例。这两者之间是有差异的：权益资本成本是股东要求的报酬率，即期望资本利得与期望股利之和与股东的投入资金相比的结果；而国有企业利润的分配比例则是其分配给股东的股利与其税后净利润之比⑧。国有企业利润分配比例计算公式如下：

分红比例=股东投入资本×股东要求报酬率/企业净利润

根据这一基本公式，再考虑影响国有企业利润分配的相关因素，就可以进行国有资本收益比例的最终确定。

（1）国有独资企业资本收益分红比例确定。国有独资企业主要包括两种类型：国有垄断企业和国有非垄断企业。

1）国有垄断企业资本收益分红比例确定。经过三十多年的国有企业改革，国有垄断企业数量大为减少，但在某些行业仍然有“寡头垄断”，如石油、电力等行业。由于垄断企业的天然优势，使得其实现的利润大大超越一般竞争性国有企业。因此，本文认为对于国有垄断企业实现的净利润，除了根据企业战略规划和预算，留存必要的、用于企业未来可持续发展的资金外，其余部分应全额上缴（例如意大利国有企业的利润分配：每年将盈利的20%留归企业作为储备金，15%作为科研开发特别基金，其余65%上缴国库⑨）。

对于国有垄断企业剩余利润全额上缴这一设计方案，在实际操作中需要注意两点：第一，企业留存的利润必须是预算内的，其再投资要符合国家战略意图、国有经济布局调整的总体思路和方向，以及企业战略规划的需要；第二，企业留用利润的再投资报酬率必须大于股东要求的必要报酬率，或者说企业再投资项目必须给企业带来正的净现值（公益性投资除外）。如果国有垄断企业达不到上述两个基本条件，那么国有企业所实现的净利润必须全额上缴。当然，对国家而言，保持国有企业良好的经营能力、持续发展能力是非常重要的。为此，国有企业的经营者可能出于企业持续经营、发展的考虑，与政府进行谈判，尽量提高企业利润留存比例。在这种情况下，政府可以根据具体情况进行相应调整。

2）国有非垄断企业资本收益分红比例确定。对于非垄断企业（主要包括制药、汽车、钢铁、运输、电子、贸易、施工、饮料制造业等竞争性行业中的企业）而言，由于其行业竞争相对激烈，利润不像垄断企业那样丰厚。在这类企业利润分配方案的制定中，可以采取类比方法，选取部分关键财务绩效指标（如市盈率、每股收益、净资产收益率等）相类似的同行业上市公司，参考其所获得净利润中支付红利的比例，确定国有企业国有资本红利分配比例。

鉴于上市公司的行为市场化程度比较高，上市公司红利支付方案的制定来自市场无形的调节作用，其利润分配比例存在内在的合理性。这样，政府不仅能够节省一对一谈判带来的巨额成本，避免了粗放的一刀切带来的行业或企业间的不公平，同时更能够充分利用市场潜在的规律进行相对合理的红利分配。本文认为，对一般国有非垄断企业，可以选取同行业上市公司平均的净资产收益率相类似的公司，参考其所获得净利润中所支付红利比例来确定。

（2）国有控股企业资本收益分红比例。国有控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本股本占较高比例，并且由国家实际控制的企业，包括绝对控股和相对控股两类企业。针对国有控股企业的特点，考虑到其承担社会责任的特殊性，本文认为国有企业发放红利可以按照剩余股利原则来确定利润分配政策。即：企业根据预算规划，首先满足预算内各种投资所需资金支出，而后根据企业利润剩余情况、以往企业股利支付水平和企业预期收益增长趋势，确定一个合理的分配比例作为国有企业利润分配的依据。

（3）国有参股企业资本收益分红比例。随着我国混合所有制经济的发展，国有参股这种形式的企业会越来越多，国有参股企业大量存在于竞争领域，对该类国有参股企业，应该由市场决定其利润分配比例，即根据企业章程、经营绩效、未来投资机会、企业发展战略等因素，按照法律程序确定利润分配方案。

国有企业利润分配是当前我国社会各界关注的热点，也是一项理论性和实践性非常强的重大课题，这一问题的解决与实现，涉及到政府股东与国有企业之间的利益分配关系、国有企业改革的深化与完善、现代企业制度的创新，以及国民经济的健康、可持续发展，需要理论工作者、政府及实务界共同关注与探索，最终实现国有企业的可持续发展。

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