浙江省环境保护“十三五”规划指标研究

毛惠萍, 刘　瑜, 卓　明, 陈琴琴

(浙江省环境保护科学设计研究院，杭州　310007)

· 环境规划 ·

浙江省环境保护“十三五”规划指标研究

毛惠萍, 刘瑜, 卓明, 陈琴琴

(浙江省环境保护科学设计研究院，杭州310007)

规划指标是规划目标实现的量化表征。系统、科学、合理的设置规划目标指标体系能够为“十三五”环保建设提供明确的指导目标。通过回顾以往环保规划指标、特别是对环境保护“十二五”规划指标的分析，指出规划指标设置存在的主要问题与不足，在此基础上提出建立浙江省环境保护“十三五”规划指标体系的基本思路，初步建立了规划指标。

“十三五”规划；环境保护；指标

浙江省“十二五”环保规划已进入收官之年，“十三五”环保规划编制已进入全面谋划阶段。“十三五”时期，浙江省环境保护工作历史责任将更加重大。在生态文明建设方面，环境保护目标将更加高远、领域更加广阔、任务更加艰巨。在转型发展方面，“十三五”规划要从更高的层面体现环境目标与经济发展目标、社会发展目标相协调统一的原则，将环境保护放在生产生活方式转变、经济结构调整的大背景下进行，实现以环境保护优化经济发展。

环境保护规划承担着从整体上、战略上和统筹规划上综合研究、解决环境问题、协调经济发展和环境保护的任务[1]。而规划指标的设计是环保规划的重要组成部分，能够反映浙江省环境保护的主要目标趋向，也是“十三五”期间浙江省环境保护的坐标。在此背景下，制定合理的规划指标，保障“十三五”环境保护规划的合理制定和实施，是科学制定浙江省“十三五”期间环境保护奋斗目标和主要任务的客观要求，也是保证环保各项工作整体协调推进的必要条件。本文对浙江省环保规划指标进行了回顾分析，在此基础上探索构建科学、合理的环境保护“十三五”环保规划指标，以期更好地引导今后一个时期环境保护工作。

1　浙江省环保规划指标体系回顾

1.1“十五”至“十二五”浙江环保规划指标演化

随着环境保护形势和重点任务的转换，浙江省环境保护规划指标体系的性质、着眼点和侧重点都发生了根本变化。

浙江省“十五”环保计划指标体系相对较为简单，由9个指标构成，主要为污染减排类指标。“十一五”环保规划指标体系由污染减排、环境质量、污染防治、生态环境等4个方面、23个指标构成。与“十五”指标体系相比，“十一五”规划指标体系更加完整，在内容上也更加丰富和完善，特点更加鲜明，主要体现在：“十一五”规划指标体系中增加了城市集中式引用水源地水质基本达标率、全省地表水水质达标率、近岸海域海水好于Ⅱ类水体的比例、设区市空气质量达到二级标准天数大于292天/年的比例、区域环境噪声小于55dB的市、县级城市比例、核电厂对其周围居民造成的个人年有效剂量为国家标准限值的比例等体现水、大气、声、辐射环境质量的指标，森林覆盖率、国家级自然保护区达到规范化建设要求的比例、设区市生态市创建率等体现生态环境的指标，以及城市污水处理率、生活垃圾无害化处置、工业危险废物安全处置率和医疗废物集中处置率等污染防治类指标。

“十二五”规划指标体系分3个层次设置了28个指标，除继续强调污染减排、环境质量等指标外，进一步完善了污染防治类指标，新增大气污染防治类指标，丰富了固体废物污染防治和农业农村污染防治类指标。同时，“十二五”环境保护指标划分为主要指标和工作性指标，主要指标包括污染减排和环境质量2类8项，其余指标作为工作性指标纳入规划重点任务，加强了对全省环境保护工作的引导。

1.2《浙江省环境保护“十二五”规划》主要指标完成情况

《浙江省环境保护“十二五”规划》确定了8项主要指标，包括污染减排和环境质量两个方面(如表1所示)。根据已有数据，“十二五”环保指标中已有5项指标已达到规划目标，分别为化学需氧量排放总量、氨氮排放总量、二氧化硫排放总量、氮氧化物排放总量、八大水系、运河、主要湖库省控以上断面达到或优于Ⅲ类水质比例和劣Ⅴ类水质比例。截至2013年底，有1项指标接近达标要求，为11个设区市环境空气质量优良天数的比例。按《环境空气质量标准》(GB3095-1996)进行评价，2010～2012年，11个设区市环境空气质量优良天数的比例均在达标线之上，2013年，该指标值为87.3%，略低于最低环境质量目标值90%，预计到2015年末达到规划目标的可能性较大。

预计到2015年底，“十二五”环保指标中有2项指标较难达到规划要求。

(1)县以上城市集中式饮用水水源地水质达标率：该指标在“十二五”期间仍处于波动状态，2014年更是有所下降到85%，杭州和嘉兴仅为86.6%和15.2%，嘉兴地区极低的达标率直接拉低了全省平均水平，预计到2015年县以上城市集中式饮用水水源地水质率达到规划值的难度较大。嘉兴饮用水源地的污染主要源于农业畜禽养殖污染，大量散户养猪和保护区范围内的非法网箱养鱼、农家乐等难以监管且污染严重，大量含氮、磷污染物直接排放进入附近水体，造成水源地的严重污染。

(2)县以上城市环境空气质量年均浓度值达到或优于二级标准比例：2013年，该指标值为79.71%，69个县级以上城市中，有11个县级城市和3个地级城市环境空气质量未达到二级标准。污染较为严重的地区主要分布于浙中北地区，其中绍兴县综合污染指数最高。“十二五”期间，该指标变化幅度较大，比例最高的2012年(98.6%)和比例最低的2013年(79.71%)之间的值相差近19个百分点，“十二五”各年该指标值与规划目标(100%)均有较大差距，因而，县以上城市环境空气质量年均浓度值达到或优于二级标准比例在2015年达标的可能性较小。机动车排污负荷的大幅度增加直接影响大气环境质量，2010～2013年，以年均近100万辆的速度递增，至2013年底，浙江机动车保有量已经达到了1400万辆。另一方面，大气扩散条件差，空气污染物难以及时清除。浙江很多城市地处丘陵地带，常年风速小，空气不易流动，导致污染严重的空气长期滞留浙江，加重了全省的空气污染[2]。

表1　浙江省“十二五”环境保护主要目标指标及完成情况

注：”十二五”环保规划指标完成情况尽量采用最新的2014年数据，数据不可得则用2013年数据替代。

1.3浙江“十二五”环保规划指标体系不足分析

“十二五”环保规划指标体系包括总量控制、环境质量、污染防治和生态创建4个方面28项指标，指标基本具有较好的统计基础。“十二五”期间，浙江省COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物逐年下降，水环境质量稳中趋好，“十二五”指标起到了非常重要的指导和约束作用。然而，浙江省环保规划指标体系仍存在以下不足：

(1)指标设置未涵盖土壤、生物等环境要素

水、大气、土壤、生物是构成生态系统的基本环境要素，然而当前环保规划目标指标设置集中在水和大气两个要素，尚未涉及土壤和生物。随着社会经济的发展，工业化、城市化进程的深入，生态环境形势严峻，土壤污染问题日益突出。土壤污染和生态破坏已经成为影响可持续发展的重要制约因素。

(2)特色指标不明显

近年来，浙江省八大水系、运河、主要湖库水质改善明显，然而平原河网水质仍为严重污染，2014年1～6月，平原河网劣Ⅴ类水质断面比例(54.8%)同比上升2.4个百分点，主要污染指标为氨氮、总磷和化学需氧量等。化学需氧量和氨氮已经纳入国家总量控制指标，但对于影响平原河网富营养化的关键指标总磷和总氮还没有纳入环境保护规划目标指标。

(3)指标区域差异性体现不足

在指标的设置上，对不同区域设置统一的指标值(只有极少数指标有不同地区的差别)是有失偏颇的。因为全省每个地区、每个城市自然条件、所处的发展阶段、生态环境状况差异性较大。环境保护规划必须构建反映区域差异的目标指标体系，坚持分类指导，分区推进，区别不同区域环境保护和生态建设的重点。

(4)缺失环保能力建设相关指标

环境监测、环境监察、环境预警应急等环保能力建设是推动环保工作的重要抓手。然而应看到保障条件不足、人才队伍现状与环保工作职能及承担的任务不相适应、部分领域监管手段和方法落后等问题依然存在。环保能力建设、环保投入相关指标应是环保规划目标指标体系的重要内容，但当前尚未纳入。

2　浙江“十三五”环保规划指标设计

2.1总体思路

在浙江省“十二五”环保指标实施情况、浙江和相关省份指标体系比较分析的基础上，以《国家环境保护“十三五”规划编制基本思路》为总体指导，结合国家《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划以及浙江省大气、水、海洋污染防治等行动计划和规划的重点建设指标等内容(见表2)，立足“十三五”时期浙江省的环境保护工作重点，构建浙江省“十三五”环境保护指标体系。

(1)以国家“十三五”环境保护政策导向为总指导

浙江省环境保护“十三五”规划作为国家“十三五”环保规划的组成部分，其指标体系的设计应符合国家“十三五”环保规划编制要求，并与国家“十三五”规划指标体系及目标任务相衔接。“十三五”期间，国家初步考虑建立以环境质量改善为主线、适应社会新期待、国家、区域、城市相结合、反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展的综合指标体系，主要包括约束、预期和引导性指标。

表2　国家“十三五”环保规划指标初步考虑[3]

(2)尽量与现有同期规划和计划相衔接

近年来，浙江省先后颁布了大气、水、海洋污染防治等行动计划和规划，为“十三五”环保工作提供了坚强的工作基础。同时，“十三五”期间，国家必将全力实施《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划，实现分区域持续改善环境质量。浙江省“十三五”环保规划指标设计尽量与这些计划、规划有机衔接，确保工作安排、任务落实。

在水方面应重点关注水质断面达标比例、饮用水水源水质保护、交接断面水质、劣V类水治理、近岸海域水质、入海河流超标污染物浓度、地下水污染控制与检测等。在大气方面应重点关注PM2.5浓度、能源结构调整进度、主要行业的VOCs排放量削减、重点行业的排污强度、单位工业增加值能耗、废弃矿山治理率等。在土壤方面应重点关注耕地土壤环境质量调查点位达标率、饮用水水源地土壤环境例行监测率。在生态保护方面应重点关注森林覆盖率、林地保有量、永久生态保护区域比例等。

2.2指标设计原则

系统、科学、合理的设置规划目标指标体系是“十三五”环保规划的核心内容之一，将极大地提高规划对“十三五”环境保护工作的指导作用。

(1)统筹指标的可操作性与预见性。

考虑数据的可获得性，建立的指标体系须涵义明确、数据规范、繁简适中、计算简便易行，有利于和国内外相似地区进行比较。同时，对部分影响长远，但目前监测统计基础薄弱，不具备监测评估基础的领域，考虑提炼引导性指标。

(2)突出管理重点、符合环境要素演变规律，选择能引导整体环境质量不断改善的主要指标。

指标设计立足于“十三五”时期浙江省环境保护总体思路和重点工作，力争实现水、大气、土壤、生态系统等全要素管理，加强环境风险防控。科学对接国家目标，整合衔接区域、要素、部门目标。

(3)按照环境质量和排放总量双约束原则，调整、组合规划指标体系。

以环境质量改善为核心，强化环境质量导向和考核，完善环境质量指标体系和污染控制体系[3]。进一步完善总量控制指标体系，考虑浙江省环境保护和管理工作基础以及环境保护需求，对总量控制指标进行扩容。

(4)坚持统一性、兼顾差异性，实行共同但有差别的指标管理。

指标设计要注意提炼共性指标，提高指标的约束性；同时，充分考虑各地生态环境状况和环境保护重点，针对性地设置指标任务，使得指标体系既体现统一性，又体现差异性。

2.3“十三五”环保规划指标初步确定

“十二五”环保指标在引导“十二五”环境保护工作中起到了非常重要的指导和约束作用。“十三五”环境保护指标将在“十二五”的基础上搭建。

根据规划总体目标和指标体系构建原则，将指标体系设置为目标层和指标层两个层面。“十三五”期间，根据“以改善环境质量为主线，统筹污染治理、总量减排、环境风险管控和环境质量改善”的总体思路，将规划总体目标分解为总量控制、环境质量、污染治理、环境风险防控和生态保护5个类别。为便于系统规划，强调对各类环境要素的保护，将总量控制、环境质量和污染治理进一步按照水、气、固废等介质类型划分(如下图所示)。

图　浙江省“十三五”环保规划指标框架Fig.　The framework of “13th-five-year” environmental protection planning indexes in Zhejiang Province

(1)总量控制指标

“十二五”总量控制指标包括COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4种主要污染物排放量。除COD和氨氮外，总氮、总磷等指标也是影响水环境质量的重要指标，特别是地表水富营养化的主要贡献指标。灰霾现象已引起社会和公众的普遍关注，工业烟粉尘、挥发性有机物等作为PM2.5主要来源的污染物总量控制势在必行。目前，国家“十三五”环境保护规划思路中已将工业烟粉尘、总氮、总磷和挥发性有机物纳入污染物总量控制目标。结合浙江省实际，“十三五”初步设置化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、总氮、总磷和挥发性有机物这8项作为总量控制目标。

(2)环境质量指标

环境质量指标力争实现全要素管理，推进水、大气和土壤3大重点领域环境质量改善工作，切实保障核与辐射环境安全。

水环境质量方面，继续增加好于Ⅲ类水质断面，提高饮用水源地水质和近岸海域水质，降低劣Ⅴ类水质断面，作为改善水环境质量的重要任务。“十二五”期间，地表水环境质量评价断面覆盖到全省八大水系、运河、湖库、河网、独流入海与海岛河流和浙闽交接水系，省控以上监测断面调整为221个，因而“十三五”规划中，好于Ⅲ类水体和劣Ⅴ类水体指标考核“地表水省控以上断面”。增设COD、氨氮、总磷超标断面超标污染物浓度下降比例，推进超标断面水质改善。保留饮用水源地指标，“十二五”期间，县以上城市集中式饮用水水源地水质达标率这一指标完成情况较为滞后，然而确保饮用水安全是保障和改善民生的必然要求，该指标可继续作为“十三五”期间的控制指标。浙江省近岸海域水质整体较差，距离国家平均水平仍有较大差距，考虑设置Ⅲ类以上海水比例。

大气环境质量方面，重点提高城市大气环境质量达标天数，选择县级以上城市日空气质量达标天数比例(其中：设区城市日空气质量达标天数比例)这一指标，并按照《环境空气质量标准》(GB3095-2012)执行。同时，公众对PM2.5问题的重视度日益提高，为体现“十三五”环境保护工作更重视老百姓的切身感受，设置细颗粒物(PM2.5)浓度下降比例。

土壤环境质量方面，浙江省尚未建立系统的土壤环境质量监测体系，“十三五”期间从安全风险考虑，首要保证耕地土壤环境环境质量达标率。

辐射环境质量方面，浙江省内有秦山核电站和三门核电站2座核电站，确保核与辐射安全是维护地区安全稳定的重要保障，要切实加强放射源管理，重点保证核电厂周围监测系统稳定运行达标率和废旧放射源收贮率。

(3)污染治理指标

污染治理指标是实现总量减排目标和改善环境质量的重要保障，因而污染治理指标要与总量控制和环境质量指标内容相协调，重点以提高污水、固体废物等处理能力为主，加强大气污染防治，消除重金属环境风险隐患[4]。污染治理指标设计从水污染治理、大气污染治理、固体废物治理和重金属治理等方面进行，在具体指标选取上，兼顾城镇生活污染、工业污染和农业农村污染治理。

水污染治理方面，选择省控重点废水污染源监督性监测达标率、集中式污水处理厂达标率、县以上城市生活污水集中处理率、农村生活污水治理行政村覆盖率、规模化畜禽养殖场减排认可率等指标。

大气污染防治方面，选择省控重点废气污染源监督性监测达标率、大气污染防治重点城市市区清洁能源使用率等指标。

固体废物治理方面，选择县以上城市生活垃圾无害化处理率、农村生活垃圾无害化处理率、工业危险废物无害化利用处置率、县以上城市污水处理厂污泥无害化处置率、医疗废物规范收集和处置率等指标。

重金属治理方面，选择5类重金属污染物排放量下降比例这一指标。

(4)环境风险防控指标

环境风险防控方面力争实现加强全过程的风险管控，改善环境安全总体态势，重点建立完善环境风险预测预警体系和环境应急管理体系，选择县级以上饮用水源地建立水质生物毒性预警监测系统比例和设区市、重点县(市、区)建立环境应急物资储备体系比例。

(5)生态保护指标

生态保护指标要强化重要生态功能区和生态系统管理，推进生态创建工作，选择国家重点保护物种保护率、自然保护区面积占国土面积比率和省级以上生态文明示范区创建比率，促进地区生态安全维护和生态保护。

3　结　论

随着环境保护形势和重点任务的转换，“十五”～“十二五”期间，浙江省环境保护规划指标体系的性质、着眼点和侧重点都发生了根本变化。环境保护指标体系在推进主要污染物减排和环境质量改善方面起到了有效和引导和约束作用，然而，当前浙江省环境保护指标体系仍存在着一些不足之处，包括指标设置未涵盖土壤、生物等环境要素，特色指标不明显，指标区域差异性体现不足，未纳入环保能力建设相关指标等。

浙江省“十三五”环保规划指标设计应立足“十三五”时期环境保护工作的重点，结合《国家环境保护“十三五”规划编制基本思路》、国家《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划以及浙江省大气、水、海洋污染防治等行动计划和规划，从总量控制、环境质量、污染治理、环境风险防控、生态保护等5方面进行。总量控制指标要紧跟国家政策导向，结合浙江实际，实现总量控制指标科学合理的扩容；环境质量指标力争实现全要素管理，推进水、大气和土壤3大重点领域环境质量改善工作，切实保障核与辐射环境安全；污染治理指标要与总量控制和环境质量指标内容相协调，重点以提高污水、固体废物等处理能力为主，加强大气污染防治，消除重金属环境风险隐患，兼顾城镇生活污染、工业污染和农业农村污染治理；环境风险防控指标力争推进全过程的风险管控，重点以完善环境风险预测预警体系和环境应急管理体系为主；生态保护方面要强化重要生态功能区和生态系统管理，推进生态创建工作。

[1]卢新雄, 陈晓玲. 我国作物种质资源保存与研究进展 [J]. 中国农业科学, 2003, 36(10): 1125-1132.

[2]浙江全境宣战PM2.5[N]. 都市快报, 2012-08-23(A04).

[3]赵华林. 国家环保“十三五”规划编制思路 [J]. 环境保护, 2014, (22): 28-32.

[4]孙瑞林, 徐毅, 逯元堂, 等. 国家环境保护“十一五”规划指标的确定 [J]. 环境科学与技术, 2010, 33(6E): 467-472.

Study on Indexes of “13th-five-year” Environmental Protection Planning in Zhejiang Province

MAO Hui-ping, LIU Yu, ZHUO Ming, CHEN Qin-qin

(EnvironmentalProtectionScienceResearch&DesignInstituteofZhejiangProvince,Hangzhou310007,China)

Indexes of planning are quantified targets. Setting the planning targets and indexes systematically, scientifically and rationally could provide clear guidance for environmental protection work during “13th-five-year”. This paper reviewed indexes from 10th to 12th-five-year environmental protection planning and pointed out the main problems and shortcomings in indexes setting. Based on this, we put forward the basic ideas of determining indexes and primarily explored to set up the indexes of “13th-five-year” environmental protection planning in Zhejiang Province.

“13th-five-year” planning; environmental protection; index

2015-05-13

浙江省环境保护科学设计研究院院选项目(201407)。

毛惠萍(1989-)，女，浙江嘉兴人，2014年毕业于同济大学环境科学专业，硕士，助理工程师，主要从事环境规划、管理研究。

X321

A

1001-3644(2015)06-0128-07