略论先富治村背景下的基层权力制约

韩海侠

（无锡机电高等职业技术学校，江苏 无锡 214028）

先富治村是改革开放以来农村基层政权受市场经济的思维模式影响下的必然结果。所谓农村先富群体是指改革开放以来，在党的政策的鼓励、影响下，率先实现富裕的一个特有群体，主要包括农村种植、养殖大户、个体工商户、私营企业主等。先富群体通过各种方式参与并主持村委会和村党支部，形成了特有的先富治村现象。富人治村给农村带来了一定的积极意义，能够利用其掌握的经济资源带动农民实现共同富裕，能够利用其丰富的社会资源加速乡村政治、经济、文化的发展。但是由于制度不健全和监督管理不力，先富治村也暴露出了富人村官独断专行、破坏民主、甚至以权谋私、贪污腐化等现象。如何制约先富治村背景下的农村基层权力滥用就成为亟待解决的问题。

一、基层权力异化的表现

公共权力是由政府和非政府公共组织掌握并行使的，用以处理公共事务，维护公共秩序和增进公共利益的强制力。如果公共权力在运行过程中背离了自己的公共利益目的，或者公共权力主体运用公共权力以谋取私人利益，便出现了公共权力的异化现象，它包括权力的滥用，权力的寻租等权力私有化使用行为。农村基层权力区别于政府的公共权力，但是农村政权作为我国村民自治组织，权力同样具有分配公共资源的职能，带有一般权力所具有的特征。村干部对于权力拥有支配权，在利益刺激的前提下，往往出现寻租或资源渗漏，使得基层权力使用出现了异化现象，而权力异化主要体现在政治、经济、作风三方面：

1.权力异化的政治表现。政治上的权力异化，既表现为权力滥用的越位，也表现为权力闲置的缺位。权力滥用主要表现在用人问题上，某些村干部违背了群众公认的基本原则，使得村干部选拔任用的制度程序等遭到破坏，出现任人唯亲、搞裙带关系的现象。甚至一些腐败分子乘机窃取权力，欺上压下，弄虚作假，迷失了政治方向。还有个别村干部、躲避村级事务，放弃自己的职责，造成了政治失职，管理缺位的现象。这其中还有一些富人村官不在自己的村庄居住，远离自己就职的农村，与村民沟通较少、不了解村庄的实际情况，当官只为了图虚名，在其位不谋其政，严重阻碍了了乡村各项事务的发展进程。

2.权力异化的经济表现。经济方面是农村干部滥用权力的主要层面，首先，主要涉及的是侵吞、贪污集体财产等方面，在某些较富裕的村庄表现更甚。村干部故意搅乱村级账目，或者以收入不入账等方式侵吞、占有公共财富。其次，以权谋私现象严重，富人村官大部分从事商业经营，其参政的目的往往是为了借助政治手段谋求经济的利益。再次，权力寻租现象繁多。由于农村监督机制不完善，对农村干部的权力制约机制存在漏洞，在村级治理中，决策权往往存在于村干部中的一人或者少数几人手中，在遇有土地出让等情况时，某些人往往以租用权力的形式达到非法目的，比如通过经济收买为主的方式并寻求到村干部的认同，往往就能够达到目的。

3.权力异化的作风表现。在当选的村级干部中，有的是私营企业主，他们经营着自己的店铺或者企业，长期经营私人企业所形成的老板作风很容易带到乡村治理中，使得管理模式带有明显的家长制作风。农村相对闭塞，村民民主素质相对较低，随大流的心态远胜于当家作主的心态。与此同时，某些富人村官在多年的经商中，练就了较为宽广的视野，拥有了较为强大的社会资源和号召力，出于心态和习惯使然，他们在执行乡村管理的职能时往往过于讲集中，忽视讲民主，自己当家作主搞一言堂，听不进不同的意见和声音。另外一方面，忽视对自己的要求，公款吃喝，大肆挥霍。少数人骄奢淫佚、腐化堕落，完全丧失了起码的政治道德。

二、基层权力异化的原因

1.村民自治的法制缺失

富人治村现象是转型时期新出现的一种现象。作为一种新生事物，总有它的不完善。目前，规范富人治村的有关法律、法规尚不健全，法制存在缺位现象。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，从法律上将村民自治作为一种民主制度确立了下来。村民自治法制地位的确定在农村管理中起到了显著的成效，但是其中的缺陷也大大的制约了村民自治的良性发展。首先，村民委员会组织法只是从原则上规定了村民自治，但是具体的决策制度、监督制度、罢免制度都没有作具体的规定，使得监督、管理在现实意义上可操作性差。其次，当前的选举制度实行的是一人一票的直选制度。这在现实意义上，得票高者即胜出。这种模式使得个别当选者在一定程度上存在贿选嫌疑。

2.个别村官能力素质不高

权力主体的个人能力素质主要包括知识水平、品德修养、经验阅历、领导决策水平、组织动员能力、革新创造能力等。权力主体的能力素质直接影响到政治管理的效果。现实生活中，富人村官一般具有较强的经商能力，商业素质较高，但不意味着在乡村治理中的能力素质也高。合格的商人并不代表在乡村治理中是一个合格的村干部。首先，法制观念淡薄。一些村干部在执行管理职责时一切想当然，或者仅仅从道德的角度决策问题，忽视了合理与合法的界限。其次，政治素质不高。由于缺乏为人民服务教育、艰苦奋斗教育、“三观”教育，有些村官放松了对自己的思想改造，理想、信念被个人主义、金钱主义、享乐主义所取代，蜕变成金钱的奴隶，致使一些意识薄弱者“一切向钱看”的私欲膨胀，铤而走险，实施犯罪。再次，知识水平不高导致决策水平低下。有些富人村官知识水平不高，教育水平的欠缺可能导致这些经济能人不能很好的学习、领悟到党的方针、理论和政策，进而影响到乡村治理的效果。

3.乡村管理制度不健全

制度是保证权力运行轨道化的关键，现实生活中，我国村级管理监督制度不健全也让农村干部权力异化有机可乘。首先，关于选举过程的监督存在漏洞。当前农村党组织的选举采用的是民选与组织选配相结合的制度。现实生活中，农村党组织的选举在很大程度上体现了上级党组织意图，导致上级党组织确定的考察人选在选举中容易胜出，这在一定程度上弱化了普通村民党员当选的权力。其次，农民民意表达途径不畅通。富人村官当政现象加剧了农村资源的集中，压缩了普通村民表达诉求的空间。

4.监督管理不力

有力的监督与制约是防止权力异化、令权力轨道化运行的基本保障。现实生活中，村级政权存在着的下级监督弱、上级监督远的现象成为整个权力监督制约机制的一个黑洞，成为了富人村官以权谋私，权力异化的根源。首先，民主监督太弱。村民对于村干部的监督是弱者对于强者的监督，这种势力不均衡的监督往往流于形式。“我国农民受封建思想的影响在一段时间内依旧深远，对权威的恐惧和膜拜加上慑于被打击报复的考虑使得农民不敢对富人进行监督”。其次，上级监督太远。作为村级政权的管理组织，乡镇政府忙于其自身事务无暇监督，同时由于中国政府的条块管理形式，使不同的事务归于不同的部门，各部门之间容易出现推诿扯皮现象，难以形成监督合力。

三、构建基层权力制约机制

1.完善村民选举制度

建立完善的基层权力制约机制，首先应该完善村民选举制度，遴选既有较强的政治素质，又有较强的能力，能够带领村民共同致富的合格干部，从源头上避免农村干部权力异化的现象。完善农村选举制度，建立公平的选举机制，坚持事务公开，完善选举程序，在选拔、任用、考核村干部时，要坚持选举事务公开，将村委会选举的制度和程序透明化。其次建立科学规范，易于操作，切实可行的选举机制。要加大力度，规范选举行为，营造公平竞争的选举环境。同时建立选举承诺考察机制，对于候选人做出的捐赠、帮扶承诺加以规范并按时考察，防止不正当竞争。

2.完善村官培训制度

对于选举出的村官，上级政府应该加强教育培训，完善对选举村官的教育培训机制。实施村官岗前培训和定期培训与适时培训相结合的制度。对村干部的培训要做到常态化、规则化、专业化。重点对村干部进行党的理论、方针、政策教育、执政能力教育、心理健康教育。引导先富村官正确认识党的政策与富民强民的关系。引导他们正确的处理执政中遇到的先富与共富的关系，个人与组织的关系，干部与群众的关系等，不断提高先富群体村官的思想政治素质、提高为村民服务的觉悟，加强村级事务管理能力。

3.完善村级运行制度

首先，完善村民代表大会制度，使村民代表大会定期举行。其次，落实村务公开制度。“要实行办事公开，增强工作透明度，制订“财务公开监督制度”、“工程公开招投标制度”等。特别是与村民利益有密切关系的，如计划生育、土地转让、山林发包、发放救灾扶贫款物等方面的经济活动，都应严格依法进行，实行办事程序、办事结果公开，尽量直观明了地给村民一个明白，让群众有知情权、参与权，防止干部滥用职权，中饱私囊，杜绝贪污、腐败源头。”再次，要完善财务制度。实施村级财务规范化管理制度，实行财务公开。规范收支凭据，杜绝白条、虚报重报。规范财务主体，设立专职会计、出纳，各自履行职务，并相互制约，防止村干部插手搞自收自支。规范财务审批程序，实行一支笔审批，做到责任明确。

4.完善权力监督制度

建立健全对先富群体村官的监督管理制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，强化各项监督制度的科学性和可操作性。严厉打击违反党的政策、国家法律，给村民带来伤害的各种不法行为。首先，强化乡镇组织的监督作用。乡镇组织作为农村组织的上级管理部门，对村干部的约束和监督最为有效。理顺乡镇的监督渠道，加强上级监督是防止先富群体村官贪腐腐败、以权谋私等权力异化的重要手段。乡镇政府应该建立专门的监督专员，实行责任负责制，使监督常态化、科学化。同时要正确处理与村级政权的关系，既不缺位，也不能越位。乡镇党委政府要摆正自己的位置，加强村务监督的同时不能领导村务，要用科学的方法引导农村治理的方向而不是管理。其次，加强同级监督。相比于上级监督，同级监督的时效性更强，对于农村情况更加了解。监督更加及时。要建立和完善村务监督委员会制度，作为村民代表大会的一个专门组织来实施对村干部的监督。另外，充分发挥非制度化的监督渠道。农村社会以血缘为主要聚集因素，是一个宗族色彩鲜明的社会。农村宗族作为一种非制度化的监督机构对于村干部的监督力量不容小觑。同时，要严厉打击腐败退化的村干部。加大对腐败村官的惩罚力度，维护法律的权威。

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[3]孟宪欣，等.富人治村的政治学考量[J].辽宁行政学院学报，2011，（3）.