农村土地产权制度改革主要方案的比较分析

窦祥铭

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

现行农村土地产权制度存在的土地所有权主体“虚位”或“虚置”、土地使用权不稳、土地受益权受限、土地处置权残缺等结构性缺陷已成为影响中国农村稳定及发展的重要不利因素，这点学界已有共识。针对现行农村土地产权制度的主要缺陷及因此产生的不利后果，学者们提出许多主张和见解，主要形成四种具有代表性的农村土地产权制度改革方案：一是土地私有化；二是土地国有化；三是完善土地集体所有制；四是土地复合所有制。本文通过对以上四种改革主要方案的比较分析，试图从中发现它们共通的思想精华，以此为基础并借鉴马克思在《资本论》一书中关于土地法律所有权与经济所有权既可分离、又可统一思想提出未来中国农村土地产权制度创新模式的可选择走向。

一、土地私有化方案

土地私有化方案就是在所有制上将农村土地全部私有化，由农民个体所有并自主经营，确保农民土地使用权的稳定性，并为农民间进行的土地自由买卖提供法律依据，通过形成土地市场建立土地转让机制，最终实现促进土地转让和集中规模经营的目标。土地私有化方案在二十世纪八十年代末及近年来被大量提出，该主张以钟伟、周其仁、蔡继明、杨小凯、秦晖等学者为代表。主张实行土地私有化方案的依据是：（1）土地私有化使物有所属，解决土地集体所有产生的主体“虚置”问题，并且私有土地的产权比较清晰，具有自我保护的约束机制。（2）现实中农民短期行为的主要原因即在于土地产权的不明确，土地私有化一定程度上满足了农民占有土地的心理诉求，且因私有产权本身具有较强的利益激励和较硬的财产约束，因而可以激发农民从事农业生产的积极性，激励农民珍惜土地、增加对土地的长期投入，并为农村土地市场的建设奠定明晰的产权基础。（3）土地流动不足主要是因为使用者没有所有权，土地私有化能促进土地转让或自由买卖，并根据效益原则优化配置土地资源，有利于发展农业规模化经济。（4）土地私有化还便于农村人口向城市转移，解决我国社会长期存在的城乡二元结构。反对这种主张的学者则认为，农村土地私有化能使农民与土地的关系达到最紧密的程度，恒产恒心，能较大程度地提高农民生产的积极性自不待言，但如作深入分析即可发现，土地私有化方案太过理想主义，并不适宜我国国情。首先，我国是实行土地公有的社会主义国家，土地私有化将动摇我国社会主义经济制度的基础即生产资料公有制，“存在操作上的诸多困难和政治因素障碍”，必然会面临宪法的限制和意识形态的追问，所承担的政治风险极大。其次，如果将土地私有化，允许土地转让，势必会诱发土地兼并，其结果不仅是造成农村贫富差别拉大，而且是大量的无地农民涌入城市，从而带来如就业、居住、治安等方面一系列严重的社会问题。再次，土地私有化一定能优化配置资源、提高效率的观点也缺乏充分的证据支撑。当今第三世界国家多数实行土地私有制，但这没有改变它们土地生产率低效的事实。并且，苏联解体后，俄罗斯实施了土地私有化改革，但时至今日，俄罗斯的改革也没有达到提高效率的目的，农业经济依旧处于低迷的状态，反而大大地削弱了其综合国力。[1]最后，即便实行了土地私有制，如何公平、合理地分配土地也会成为棘手之事：是恢复土地改革后的土地占有格局还是按现实人口均分土地？前者肯定不符合我国的现实，但后者则要面对农村家庭人口不断变动，是否需要不断重新分配的难题。[2]

二、土地国有化方案

所谓土地国有化方案，就是在所有制上将农村土地全部变为国有土地，在经营使用上以“国有永佃制”、“国有租赁制”、“国有股份制”等形式赋予农民永久使用土地的权利，以此克服集体土地所有权主体“虚置”等问题。该主张以杨经纶、刘俊、周天勇、刘恒中、安希伋等为代表。主张实行土地国有化的理由和依据是：（1）作为“农民集体”主要载体的农村集体经济组织在土地收益、处置等方面的权利受到国家的严格限制，集体所有权名不副实，实质是不完全的国有制，因此实行土地国有化只不过是“正名”之举。尤其是人民公社解体后，全国范围内的集体经济已名存实亡，无力行使农村土地所有权力，国家应适时成为农村土地的新主人，这不仅符合社会主义的本质要求，还可以解决现行农村土地集体所有制下的所有权主体虚位、集体产权不清等缺陷。（2）土地国有化后，国家可以在较大范围内调整土地使用状况，进而实现土地集中和规模化经营的目的。（3）由国家统一管理农村土地，降低了因土地产生的集体与农民之间的利益冲突，有利于土地管理的法律化和制度化，国家可以通过国土综合整治从根本上解决土地资源的浪费和破坏问题。（4）当前农民、集体、国家三者间的关系在很多地区已演变为农民和国家的直接关系，土地国有化方案有一定的群众基础，改革成本小、实施难度低。反对这种主张的学者则认为，农村土地国有化方案看似合乎逻辑，但实际操作困难，缺乏可行性。一、土地国有化的方式无非有有偿收买和无偿剥夺两种。有偿收买，依据当前国情，国家无力承担巨额的收买资金；无偿剥夺，强行割断农民与土地的感情，必然会引起剧烈的社会动荡，政治风险很大。而且，土地国有化意味着绝对地租和级差地租I将由国家独享，这在农业比较利益有失优化的条件下会削弱农民经营土地的积极性。二、我国已经形成以农民家庭为单位的利益分配格局和以农村社区为单位的社会组织形态，土地一旦国有化后，国家直接面对众多且分散的农民将难以有效行使土地所有权，倘若国家监管缺位，便会造成更大的损失，同时社区组织也会因土地所有权的剥离而难以存在和运行。[3]三、土地国有化无法组织大量的土地租赁和具体的管理活动，况且国家对土地资源配置的宏观管理并不意味着土地国有化的必然性，由此通过土地国有化以加强国家对土地利用宏观管理的方式并无特殊意义。四、土地国有化将再次违背国家与农民之间结成的政治契约，违背国家将土地权利还给农民的还权于民的基本设想，它试图再一次违背农民意愿，剥夺农民个人的基本权利，从而丧失法律制度设计的伦理价值。[4]

三、完善土地集体所有制方案

完善土地集体所有制方案，就是维持农村土地集体所有的现状，明确集体土地所有权主体，赋予农民长期而稳定的土地承包经营权，强化土地使用权的物权属性，建立土地流转机制，并以此为基础形成农户土地经营规模逐步扩大的演进机制。该方案是学界的主流观点，主要理由是：（1）尽管土地集体所有制存在明显的缺陷，但这种制度是我国在长期曲折的实践中摸索出来的，在我国农村实行了50多年，已为广大农民接受并认可，具有深厚的民意基础。因此，完善土地集体所有制符合制度经济学的“路径变迁依赖”规律，成本低、收益大、阻力小、行动便捷。（2）从意识形态上看，我国历史性地选择了社会主义道路，必然坚持生产资料的社会主义公有制。因此，在生产资料公有制的框架内坚持和完善土地集体所有制，符合我国的政治理念和政府所倡导的意识形态。（3）集体所有制并不等于产权不清，相反，土地集体所有作为一种所有制形式，它的内涵和外延都是清晰的，这些问题的出现并不是土地集体所有制本身造成的，而是因其制度不周所致，当前亟需解决的是其实现形式及谁对财产负责的问题，而不是从根本上改变这一制度。（4）土地私有化和国有化方案均不可取，具有较大的风险，惟有在保持土地集体所有的前提下，通过建立土地法人制度和完善土地使用制度才能逐渐消除现行农村土地产权制度的弊端。正是在路径依赖惯性思维和求稳心理的影响下，完善土地集体所有制成为学界探讨最多的农村土地产权制度的改革方案，成为农村土地产权制度改革方案的主流。反对这种主张的学者则认为，集体土地所有制因“先天不足”存在难以克服的缺陷，坚持集体土地所有制弊大于利。第一，集体土地所有权是一种后天无绩效的制度，我国法律在创建集体土地所有权之时，并未充分考虑到这种权利作为一种财产权尤其是作为一种物权所应具有的法律要素，这种权利尽管在法律上被表述为完全物权，但实际却在经济上表现为“有限的所有权”。因此，愈是维持和完善这种不合理的权利现状，其社会效果便会愈差。[5]第二，就目前实际而言，集体经济组织已很难再构建起有效的集体土地所有权权利体系，过于零乱的集体土地所有权单位，不仅难以满足农业规模化发展的需要，而且也无法实现法律所固有的公平、正义的社会价值目标。第三，国家不会将集体土地所有权内容“做实”（明确土地所有权主体，强化农民土地产权），长期以来形成的集体土地所有权其实质是国家控制但由集体来承担其控制结果的中国农村一种特有的制度安排。换言之，就是在客观上不能赋予集体土地所有权如其他一般财产权那样完整的内容和自由行使的权利。[6]

四、土地复合所有制方案

通过对土地单一公有制和单一私有制的比较研究，有学者提出了建立土地复合所有制的改革方案。土地复合所有制主要为国家与农民复合所有制，即国家具有土地的终极所有权，国家通过赋予农民对土地的永久使用权而使农民具有土地的实际所有权或具体所有权，农民依法享有土地财产所规定的排他性和使用、转让及继承权等。有学者即认为，单纯的土地私有化、土地国有化、完善土地集体所有制的改革主张都因存在或此或彼的缺陷而难以达到农村土地产权制度改革与运行所要求的最优目标，其根源在于以上三种改革方案基本上都未能摆脱原有的所有制思维的历史惯性，过分强调土地的单纯归属，顺着财产权主体绝对所有的思维去选择和安排农村土地产权制度，未能考虑到财产产权的分离和分化，更没有把农村土地产权制度视为产权结构去审视和思考，故难以走出现有的“怪圈”。从此角度看，随着学者对土地复合所有制研究成果的日益增多，这在一定程度上也反映了学界对这一重大问题研究层次的加深。反对土地复合所有制主张的学者认为，这一方案尽管避开了敏感的意识形态问题，但在立法技术上似乎存在很大的障碍，如果将其付诸实施，在操作上就必须将农民对承包地现有的承包经营权证换成所有权证，并同时要注明国家对土地拥有最终所有权，这样必然会造成一物二主的现象，不仅有悖现代物权法的基本精神，也不符合人们长期以来的产权观念。[7]除此之外，还有所谓土地混合所有制主张，但这一主张目前只为不多学者所提倡，不具代表性。土地混合所有制主要为集体与农民二元所有权制和国家、集体、农民三元所有权制。其中，集体与农民二元所有权制的主要思路在于：在农村土地集体所有制的基础上，将以家庭为单位、按人口均分的承包地实现私有化，同时保留如既留机动地、荒坡地、湿地、林地，田间道路等公共设施用地的集体所有制性质，这样即能保证土地的利用效率和经营效益，又能保障农村公共事业的发展。国家、集体、农民三元所有权制的主要思路则是：建立国家、集体、农民三级土地所有制，让农民对部分土地拥有所有权，明确农民的土地流转权，促进土地流转的市场化进程，并按照公平、公正及客观的原则对土地产权施加保护。而反对土地混合所有制主张的学者则认为，尽管这一方案一定程度能兼顾集体、农民二者或国家、集体、农民三者之间的利益，但由于形成了多种产权主体，难以避免地会引起多方利益冲突，也不利于国家对土地的管理。

五、对以上四种改革主要方案的进一步思考

以上四种农村土地产权制度改革主要方案虽各执一词，但却从不同方面反映了当前农村土地产权制度存在的问题或弊端，这在很大程度上加深并拓展了学界对农村土地产权制度的研究。对于我国农村土地产权制度的改革走向，尽管学界观点各不相同，但有一点基本认识是共通的，即间接或直接地淡化农地集体所有制，给予农户更多的具有所有权特征的永佃权或财产权。据2008年9月中国改革研究院（海南海口）对国内100位有影响的“三农”专家的问卷调查显示，67%的专家认为应强化农民土地使用权，弱化农村土地集体所有权；近60%的专家认为应将土地使用权永久赋予农户，使农户成为土地物权完整的、最终的拥有者，并可以继承、抵押、转让及交易。永佃权古已有之，也被称之为田面权。它的意思是指，农民在租佃的土地上不仅拥有永久的耕种权，而且还可以转租、继承或者出售永佃权，可以说具有了半私有的性质；地主拥有的是土地的所有权，亦称为田底权，自然更是可以转让的，然而即便田底权更换了主人，一般也不会影响到佃农的永佃权。[8]慈鸿飞通过对民国江南永佃制的研究后认为，永佃制“给予了佃农永久的并能自由处理的农地产权，从而减轻了加在一般佃农身上的佃期不确定的后顾之忧，加上较一般为轻的地租率，也使永佃农所受的剥削相对较轻，这些都有利于农村生产的稳定和发展，增强了农村经济的活力”。[9]有学者把永佃制的优点概括以下几点：一是能明晰农村土地产权关系；二是使农村土地的承包经营权真正具有物权性，使土地使用权稳定长期化；三是能有效保护耕地和保障农民合法权益；四是能使农村土地的产权更能有效清晰分解，提高土地资源的效率。[10]并且，现实中党的土地政策的演变也能在某种意义上支持赋予农户土地永佃权的这一思路。土地承包期限从最初的1—3年，到后来的15年、30年，再到目前的长久不变，“这种稳定是一种‘永佃’关系，是一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制。”[11]学界认为，农村土地产权制度改革必须在规范的基本原则内进行：一是土地产权必须是具体而明确的有效产权，为此必须要清晰地界定行为主体与土地财产之间的关系；二是土地产权必须是可预期的、可转让的产权；三是土地产权必须是规范性约束性产权，以弥补市场机制的缺陷；四是土地产权主体必须实现多元化安排，进而实现土地资源的有效利用与优化配置；五是土地产权制度改革作为一种生产关系的变革，必须立足于农村生产力发展的实际水平；六是土地产权制度改革必须有利于农村不同产权主体的行为优化，以此建立和健全农业生产的良性循环系统；七是土地产权制度改革必须处理好稳定与创新、自愿与引导之间的辩证关系。基于以上基本原则，就目前而言，笔者在理论上或学术层面倾向于土地复合所有制方案。权力是相对的，既无绝对之公有权，也无绝对之私有权。在充分思考并借鉴我国历史上田底权与田面权相分离永佃制的主要经验以及马克思在《资本论》一书中关于土地法律所有权与经济所有权既可分离、又可统一思想的基础之上，本着百家争鸣之精神，笔者大胆提出：即不妨考虑到推行土地“国家终极所有，农民永久使用”这样一种国家与农民二元产权作为未来中国农村土地产权制度创新模式的可选择走向。事实上，马克思和恩格斯早在19世纪下半叶就一直主张，在无产阶级业已取得政治统治的国家，土地完全所有权可以一分为二，即土地法律上的所有权（单纯所有权）和土地经济上的所有权（长久使用权或经营权），土地法律上的所有权属于国家，土地经济上的所有权属于交纳地租的农民或市民。这也是马克思在其经济学著作中关于“两权分离”理论内涵的重要内容之一。但以往研究多关注于第一重涵义的“两权分离”即所有权与经营权的分离，对第二重涵义的“两权分离”即法律所有权和经济所有权的分离则缺乏足够的重视及细致入微的探讨。土地“国家终极所有，农民永久使用”的创新模式应包括以下几方面的内容：（1）废除土地集体所有制。（2）将土地法律所有权转归国家，包括土地终极占有权、收益分享权、最终处置权以及与此相关的政策指导权、宏观管理权、协调监督权等象征性产权权力；同时赋予农民土地经济所有权，包括土地占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、自由转让权、产权继承权等实质性产权权利。（3）以土地利用规划和税收等间接方式为主调控农村土地的利用，并强化政府的管制作用，主要体现在政府对土地利用实施状况的监督和对违规者的惩处。（4）土地转让在符合国家土地利用规划的基础上由用地者和农民通过市场进行交易。[12]这样的农村土地产权制度安排相比其他改革方案具有显著的优越性。一方面，农民以土地永久使用权的方式享有土地经济所有权，这或可被看作是一种私有产权制度的适度运用，能充分调动农民生产积极性；另一方面，国家享有土地法律所有权，具有最终的控制权和裁决权，这应比单纯的法律调控更具效力；并且，这一创新模式并不违背生产资料社会主义公有制的硬性要求，利益各方的权益也能得到很好的保障，具有很强的可操作性，基本不存在技术约束。可以说，这是一个兴利除弊、利国利民的最佳农村土地产权制度。

六、结束语

我们应当承认的是，农村土地产权制度改革理想的终极目标是切实赋予农民完整的土地产权，但在近期内并不具备实现这一目标的条件。从理论上说，一种有效率的农村土地产权制度必须是建立在明晰而完善的土地所有权制度的基础之上，但基于我国的历史、政治、经济等诸多因素的限制，农村土地所有权主体将很难在短期内成为明晰化的民事主体，这将是一个复杂且漫长的过程，因为法律必须要权衡和比较明晰农村土地所有权主体时所产生的成本与收益。目前，我国因为诸多方面的原因，从民事主体的角度去清晰界定农村土地所有权主体将会产生过高的成本。有鉴与此，本文认为，近期我们可以考虑维持农村土地集体所有制的现状，通过强化农民土地产权而“淡化”农民集体所有权，进而使农村土地趋于成为农民个人的真正财产。首先，赋予农民永久且物权化的土地使用权；其次，逐步实现集体土地与国有土地所有权的价值平等以保障农民的土地收益权；再次，尽快建立土地承包经营权自由流转市场以强化农民的土地交易权。其实，以上三种具体措施之间是一种典型的“兼容并包”关系，任何一方的实施都会促进其他两方的实现，如一旦赋予农民真正长久且物权化的土地使用权，农民的土地收益权及交易权自然而然就会得到极大的强化，从而使农民实际持有土地财产权在经济上得以实现。21世纪，中国农村土地产权制度最终会向什么方向变化，取决于农村管理体制的变化、农业经济组织式微还是强化，取决于农村土地资源对农民的影响将会发生怎样变化，也取决于国家立法及政策对农村土地权利结构的发展和变化起什么样的引导作用。但是，可以肯定的是，明晰土地产权主体、强化农民土地产权将会是这一变化的主体思路。归根结底，农村土地产权制度改革是一项涉及利益多、波及范围广的根本性的制度变革，这一改革不仅需要学界的深入探索，更需要国家对这一制度进行改革的诚意、信心及勇气。

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