能动司法理念下行政诉讼司法建议探析

杨 娇

（中南林业科技大学，湖南 长沙，410004）

近年来，随着“服务大局、能动司法”等司法理念的提出，社会的发展迫使人民法院不能只局限于现实中个案的

公平与正义，而是要求法院在案件审理过程中尽可能发现相关部门工作中的漏洞和薄弱环节，从而督促相关单位和个人就有关事项进行整改，以防止类似的事件再次发生。虽然行政诉讼司法建议被人民法院广泛运用行政审判活动中，但由于其缺乏理论支撑，而仅仅被当做法院工作中的一种工作方法或技巧。本文拟对能动司法理念下行政诉讼司法建议进行系统深入的研究，提出我国司法建议制度的阻滞性因素，进而提出完善我国行政诉讼司法建议制度的有效对策，这对于我国行政诉讼司法建议的制度化和规范化具有重要的现实意义。

一、基本概念阐释

（一）能动司法的概念及基本理念

当前我国的能动司法主要表现为两个方面：一是司法个案中实现能动司法；二是近年来逐步开展的司法改革。近年来，虽然能动司法已在我国司法系统全面推行，但对于什么是能动司法学者可谓仁者见仁、智者见智。笔者认为，能动司法是为了化解各种社会矛盾，以期达到追求实质正义的目的，强调在司法运行的过程要充分发挥法院和法官的主观能动性，从而克服僵化性司法和法律滞后性所导致的缺陷，最终实现司法的社会效果和法律效果有机统一的一种司法理念与实践。

能动司法具有如下基本理念：第一，与时俱进的理念。司法理念不会一成不变，它往往会随着时代的发展而不断的更新与完善。能动司法也不例外，它在适用法律与司法行动等方面具有与时俱进的特质。由于成文法不能够对新出现的所有案例都适用，这就需要发挥司法能动的积极作用，并充分发挥法官的自由裁量权以保证案例的判决符合社会正义的目的。由此我们不难看出，司法能动具有与时俱进的品质。第二，求真务实的理念。所谓求真务实是指要实事求是，按事物的规律去实践和行动。求真务实体现在司法领域，就是在审理案件过程中，一定要以事实为依据，注重社会现实的调查研究。第三，以人为本的理念。以人为本司法理念主要表现为以人性化司法方法体现法官政治问题司法化的技巧。

（二）行政诉讼司法建议的概念

司法建议作为一种重要制度，在司法实践发挥了重要的作用。法院发出司法建议书的类型也会因诉讼程序的不同而有所差别，就行政诉讼而言，法院一般仅能审查和监督行政机关的违法行为，而不能通过判决或决定的方式纠正行政机关行使行政职权过程中的不合理行为，因此，在这种情形下，法院为了纠正行政机关的不合理行为，往往会采取司法建议的形式向行政机关发出建议，这就是“行政诉讼司法建议”。因此，行政诉讼司法建议可界定为在行政审判过程中，人民法院发现某些虽与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，可向有关行政机关提出合理化的建议，并要求其予以解决和处理的活动。

二、能动司法理念下我国行政诉讼司法建议的现状

（一）行政诉讼司法建议的实践现状

从各地的司法实践我们可以看出，近年来，最高人民法院对行政诉讼司法建议制度给予了高度的重视，地方各级法院也在最高人民法院的指示下积极探索司法改革的新路，创造性地开展行政诉讼司法建议，如今，行政诉讼司法建议制度已在各地司法实践中得以流行与推广。浙江省高级人民法院颁布了《进一步加强行政审判司法建议工作的通知》和《行政审判司法建议指南》等文件，为规范行政诉讼司法建议的形式、适用范围、操作程序及内容等；此外，一些基层法院也在司法实践积极运用行政诉讼司法建议制度，并创新司法建议方式方法，从而取得了一定的成效。

行政诉讼司法建议制度越来越普遍地应用于法院实践当中，从而成为一项与行政审判相对应的准法律行为。正如有学者所言：“行政诉讼司法建议制度在实践中的运作情况已大大突破了现行法律文本的界定，成为法院在行政审判实践中缺失法律依据情况下的‘合法行为’。”因此，行政诉讼司法建议制度逐渐被各级法院所重视，其由之前的处于边缘化地位转向现今的行政诉讼领域的一项重要的司法制度。无怪乎有学者说：“行政诉讼司法建议地位由原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度，成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书。”

当前，有三个比较突出的问题存在于我国行政诉讼司法建议实践领域：一是行政诉讼司法建议的质量低下，其主要体现为司法建议缺乏针对性和建设性不足，司法建议内容空洞肤浅，没有说服力，司法建议的操作性较差。二是从行政诉讼司法建议发送的数量偏少，由于各地法院对于行政诉讼司法建议的重视程度不一样，各地在司法建议工作开展方面也出现了地区间的不平等现象，甚至许多地方法院只是将行政诉讼司法建议当作完成单位绩效考核的一个任务。三是司法建议的实施效果不免理想。正是由于行政诉讼司法建议制度与行政审判相比不具有强制力，许多行政机关并没有高度重视法院的司法建议，从而造成即使是一些质量较高的司法建议到了行政机关手上也会无人理会。

（二）行政诉讼司法建议的阻滞性因素

1.合法性不足

从现实的法律规定来看，行政诉讼司法建议的强制力仅仅能力在行政裁判的执行中得以体现，然而，即使是其在行政裁判中所表现出的强制力也在现实司法实践很少运用。由此我们可以看出，正是由于行政诉讼司法建议的合法性不足，使得其难以真正结出“推动行政法治和化解预防纠纷”之果，因此，突破这种困境，我们应明确行政诉讼司法建议的效力边界，并建立健全相应的司法保障机制。

2.合理性缺失

社会的不断进步与发展，公众面临的矛盾与冲突日益增多，行政诉讼司法建议制度运用其能动性的特质，在化解矛盾与避免冲突方面起到了不可或缺的作用。然而由于司法建议制度是一种新的司法实践方式，并不有法律的统一规范，这就使得许多法院发送的司法建议书内容流于形式、，缺乏法律法规支持，缺乏可操作性。因此，法官要努力探讨问题的性质，寻找问题的症结。

3.规范性不强

虽然在一些地方法院规定了行政诉讼司法建议书的格式，但大多数法院在制定行政诉讼司法建议书时十分随意，并无统一化的规范。行政诉讼司法建议书具有弱强制的性质，因此，行政诉讼司法建议要具有统一的格式，才能够使保证其规范性。许多行政诉讼司法建议书在归档方面存在着严重的缺陷，甚至一些行政诉讼司法建议书存在着遗失的现象，而一些建议书如果能够妥善保存下来就会对行政诉讼案例的解决以及社会管理问题的有效处理具有重要的参考价值。

4.结构性失衡

“强行政、弱司法”的体制反映了现行司法管理体制下行政与司法的关系。具体而言，由于法院的财权和人事权为地方党委和政府所掌控，法院在进行司法审判时其中立性和独立性会受到严重的影响。因此，在这种情形下，有人认为用行政诉讼司法审查来监督行政机关的行为则几乎不可能，法院与政府之间长期不均衡的权力结构关系往往会使法院的司法权威受到抑制，而政府的权力则会不断扩张，这样一来，就会使得行政诉讼陷入一种十分尴尬的境地：民众指责法院不能维护其合法权益，政府认为法院没有大局意识，而法官又抱怨没有良好的司法环境。为了改变这种困境，在现实工作中，法院往往会主动向地方党委和政府汇报工作，并争取党委和政府的有力支持，从而利用各种环境资源来达到政府与法院之间的良性互动关系等。

三、能动司法理念下我国行政诉讼司法建议的完善举措

（一）强化行政诉讼司法建议的法律地位

1.在立法上明确规定人民法院在行政诉讼中享有司法建议权

有学者认为：“在修改《人民法院组织法》时，在其第二章‘人民法院的组织和职权’部分规定司法建议相关内容，因为《人民法院组织法》在该部分既规定了人民法院的裁判职能，也规定了非裁判职能，司法建议作为法院的非裁判职能在该部分规定较为妥当。”唯有如此，才能使人民法院在行政诉讼中采用司法建议来预防和化解行政纠纷奠定合法的法律基础。

2.在立法上明确规定行政诉讼中司法建议的制作主体、发送对象等基本要素

各地人民法院在行政诉讼中发出司法建议的时常常不够规范，特别是在制作主体，发送对象等规定方面不够明确与统一。因此，应由法律规定人民法院在向行政机关或法律授权的组织发送行政诉讼司法建议的时候也要向行政机关的上级单位抄送一份司法建议书，这有利于行政机关更为重视行政诉讼司法建议，从而使行政机关工作所面临的问题能够及时有效的得以解决。

3.在立法上明确规定行政诉讼中司法建议制度的程序要求

总体而言，我国应在立法上明确规定如下几个方面的行政诉讼司法建议程序：（1）制作程序。行政诉讼中司法建议制度的由案件承办人首先进行草拟，并应当根据审理实情进行制作，“普通程序的案件经合议庭讨论后送行政庭负责人审查，再交由分管院领导签发。尚若涉及特别重大的问题及重要部门的司法建议，应提交审判委员会讨论为妥。”（2）送达程序。送达程序既是人民法院与被建议行政主体沟通桥梁顺畅的保证，又是行政诉讼中司法建议顺利运行的关键环节。（3）反馈程序。在立法上规定反馈程序时主要是要明确规定司法建议反馈的内容与时限，它是行政诉讼司法建议能否取得实质性效果的保证。

（二）提升行政诉讼司法建议的质量

在我国当前的司法实践中，结构不甚完整，缺乏逻辑性往往是人民法院处理行政诉讼所发送的司法建议存在的基本问题，提出的建议对策也并非足够合理，从而使得行政机关无法采纳行政机关提供的合理性建议，其所指出的问题仅限于个案情形。在向相关行政机关及法律、法规授权的行使行政职权的组织发送司法建议时应有观察社会矛盾的洞察力，与此同时发送司法建议时将自己作为服务者而非不是管理者，提出的司法建议要及时、要中肯、要可行，要有良好的工作态度和提出高水平的专业意见，用真心诚意的服务，使接受被建议的行政机关及法律、法规授权的行使行政职权的组织能够予以接受与认同。

（三）建立健全行政诉讼司法建议的相关机制

1.建立行政诉讼司法建议的公开机制

具体而言，建立行政诉讼司法建议公开机制需要做好如下几点：（1）公开行政审判白皮书。行政审判白皮书上所反映的问题是具有解决现实的迫切性，而且许多问题具有一定的代表性；其次，与格式混乱、水平不一的各种司法建议书相比，行政审判白皮书更具权威性和规范性，从行政审判白皮书开始完善公开机制做起，使得行政诉讼建议的社会效果不断得到增大。（2）建立司法建议信息库。当前司法建议缺乏严格的档案管理机制，仅存在纸面上的司法建议；既不利于向社会公开，也不利于日常管理，同时也不利于社会调查和学者对其进行研究。为此，法院要与行政机关之间建立行政诉讼司法建议共享机制，这就要建立和完善司法建议信息库，从而使法院和行政机关都能够了解到行政机关在管理工作作中出现的问题，为促进各种问题的解决起着良好的教育作用。

2.建立司法建议工作管理机制。首先，规范司法建议的审核起草程序。当前在司法实践当中，司法建议的效力不一，有由业务庭名义发出的，有由承办法官签发的，也有由法院名义发出的。在实际工作中，往往法院领导签发建议书可能更有权威性，而办案法官可能了解案情。因此，在司法建议书的疑难问题可由法官牵头，起草工作则由各办案法官负责，并与调研室、业务庭人员及其他有专业知识人员共同进行起草，在以法院名义送达之前，要送交专门机关审核和统一备案。

3.建立科学的考核激励机制。笔者认为，应建立科学的考核激励机制，努力做好如下几个方面的工作：第一，应将对法官的业务考核与制作司法建议书的质量、反馈效果等挂钩，对于能够制定较高质量的行政诉讼司法建议的法官以及行政诉讼司法建议被行政机关经常采纳的法官应予以奖励。第二，在考核标准方面，不能简单地将行政诉讼司法建议书的发送数量与回复的数量作为考核的主要依据，要将行政诉讼司法建议得到行政机关认可并予以实施作为主要考核指标。第三，大力开展行政诉讼司法建议书制作质量评比活动，奖励一些能够作出高质量建议书的法官，激发大家制作行政诉讼司法建议书的热情，提高法官对建议书的重视程度。

4.建立有效的监督反馈机制。司法建议的实现过程是一个“发出——反馈——监督”的过程，并非一个单向的建议书发送过程。因此，人民法院不能够期望行政机关对行政诉讼司法建议进行有效反馈的自觉性，而应建立有效的针对行政诉讼司法建议的监督反馈机制。

5.建立司法与行政良性互动协作机制。从某种程度上讲，司法权和行政权存在的目的都是为了社会的发展与稳定而服务，这就决定了司法机关与行政机关之间具有巨大的合作空间。良好的行政审判与行政执法协调沟通机制既能促使法院裁判的顺利执行，实现裁判政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，又能提升行政机关的依法行政能力，从而提高其行政的民主化、科学化与法制化程度。

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