审计与区域金融稳定协调机制探析

吴玉菡

〔河南牧业经济学院 金融学院，河南 郑州450045〕

一、引言

近年来区域性金融风险在我国一些地方已经初现苗头，控制区域风险、维持区域金融稳定成为目前我国金融安全工作的重点。区域金融风险作为一种客观存在，虽然不易被察觉，但是通过实施有效的金融监管，还是能够被识别和防范的。

我国对区域金融机构实施监管的部门主要有“一行三会”、财政部门、政府审计部门等。但是由于监管的缺位、越位、错位和不到位，监管效果和监管质量不能满足区域金融安全的需要。管理区域金融风险，维护区域金融稳定，需要多管齐下、综合治理。而审计，作为实现国家治理现代化的基石和重要保障，要充分发挥其应有的职能作用。本文立足区域金融风险的特点，提出强化国家审计在维护区域金融稳定中的的免疫功能，在保证区域金融稳定的前提下，探讨审计的协作机制，对于化解区域金融风险，保障区域金融安全，进而促进区域经济的稳定、健康发展具有重要的意义。

二、区域金融风险的主要表现形式

区域金融风险，是一种介于微观个体金融机构风险和宏观系统性金融风险之间的中观风险，不具备由利率、汇率、政治等风险所引发的整体金融风险特征，也并不完全等同于以信用风险、流动性风险、经营风险为主要特征的微观金融风险，其具有明显的区域性特征。

2007 年8 月1 日，央行首次发布《中国区域金融稳定报告》，指出区域经济金融发展中需要关注的若干潜在风险，此后，央行每年定期发布区域金融稳定报告，这充分证明进行区域金融风险管理对维护区域金融稳定的重要性。

区域金融风险的高发领域是地方性银行、地方性非银行金融机构和非法社会金融活动。我国目前正处于经济结构调整时期，经济增长从高速增长转向中高速增长，转轨过程中的一些风险和隐患正在逐步显现。全社会债务水平不断上升，商业银行不良贷款持续增长，不仅地方政府性债务、投资担保公司、民间融资等领域的潜在风险值得关注，部分金融机构创新业务或新型金融业态的跨市场风险隐患也不容忽视。

近些年新闻媒体不断曝光区域金融风险事件，它们主要有以下几种表现形式:

1．小额贷款、投资、担保公司等非法吸储放贷可能引发的支付风险

这是最主要的区域金融风险表现形式，有些地方甚至因此引发了大规模的群体事件或极端事件。由于监管不到位，部分投资、担保公司存在超范围经营和违规经营现象，加上规模小、运作不规范、内部管理不健全、缺少专业人才等问题，许多投资担保公司出现不能如期支付存款本息的情况，为社会稳定埋下了安全隐患。

2．地方政府融资平台债务沉重可能引发的还款风险

地方政府的融资平台是由地方政府及其所属部门、单位，通过财政拨款或对土地、股权注入资产来设立的。2008 年末，中央政府为了应对国际金融危机对我国经济的冲击，出台了“四万亿”的经济刺激投资计划。各地方政府为了完成投资任务，通过政府融资平台大量举债，形成了规模庞大的地方政府债务负担。

3．部分行业下行压力加大可能引发的违约风险

随着我国的经济发展逐步进入常态，整个社会的经济发展速度从高速转向中高速增长，经济发展方式从规模速度型粗放增长转向了质量效率型集约增长。并且，受到世界经济增长速度放缓以及我国经济结构调整等因素的影响，部分行业下行压力不断加大。钢铁、光伏、船舶等产能过剩比较突出的行业，供给能力超出需求，企业普遍出现经营困难、不良贷款上升等现象。房地产行业的潜在金融风险也在不断积聚，我国的房地产市场从土地整理、拍卖、再到房地产开发销售，70%以上的资金由银行提供，目前房地产市场的走势不明朗，使得这种潜在风险日益加大。

4．区域内金融机构不正当竞争可能引发的经营风险

金融机构作为企业，它的经营目标是实现利润最大化。但是由于区域内金融机构数量众多，导致国有四大银行、股份制银行和地方银行之间的竞争十分激烈，许多金融机构把扩大规模作为追求利润最大化的主要手段。“重数量，轻质量; 重规模，轻效益”的经营模式，加上内部控制机制的不健全，造成资金在高风险领域运作，增加了区域内的金融风险。

5．金融监管不到位可能引发的金融诈骗风险

全国各地都出现不少的金融诈骗活动，“假银行”“假网银”带来的诈骗案件时有发生。甚至在真银行，也发生了金融诈骗活动，如浙江、河南、安徽、湖南等地发生的存款“失踪”“不翼而飞”案件。这些金融诈骗案件，不仅使储户遭受重大损失，而且也影响到区域金融的稳定。

三、审计作为维护区域金融稳定的“免疫系统”的功能体现

2015 年的《政府工作报告》和《国务院加强审计工作的意见》明确提出，“要加大对经济运行中风险隐患的审计力度，密切关注金融方面存在的风险隐患”。而审计作为经济运行的安全员，必须肩负起维护经济安全的重任，充分发挥审计的“免疫系统”作用，预防、揭示和抵御经济运行中的风险隐患，切实维护区域性金融稳定，保障区域经济安全。免疫系统的三大功能体现为:

1．预防功能

审计凭借其威慑作用和涉及经济社会各方面的优势，起到预防和预警经济社会风险隐患的功能，可增强治理系统的“免疫力”。

2．揭示功能

审计通过监督、检查各项治理措施的贯彻执行情况，可起到反映真实情况和揭示存在问题的功能，能促进治理措施落实到位。

3．抵御功能

通过促进制度健全、体制完善和机制规范，审计可以起到抑制和抵御经济社会运行中各种“病害”的功能，提高国家治理绩效。其中，揭示功能是基础，抵御功能是重点，预防功能是目标，三大功能侧重点不同，但自成一体，通过感知风险、发现问题、抵御侵害，可发挥国家审计的作用，提高国家治理的效果。

四、审计管理协调机制探析

要想发挥国家审计的强大免疫功能，需要构建一套行之有效的审计协调机制。通过建立审计管理协调机制，可加强对国家审计计划、查证、审理、执行等方面的监管，从而更好地管理区域金融风险，维护区域金融稳定。

1．建立审计管理协调机制的基本思路

建立审计管理协调机制的基本思路关系到审计管理协调机制建立的成败。审计管理协调机制建设的思路虽具有较强的主观性，但也应该反映客观要求，符合客观规律。建设审计管理协调机制应遵循以下思路:

( l) 坚持创新。创新是现代科学管理的核心，审计管理也必须创新，要与时俱进。21 世纪是以“管理变革和管理新方法”取胜的新世纪，审计必须要跟上时代发展的潮流。

(2) 充分利用“上审下”制度，以审促管。通过“上审下”“同级审”，上下共同努力，确保财务审计任务的完成; 同时，“上审下”可以促进上级审计机关加强审计监督，上下级审计机关还可以在项目审计中，交流经验、切磋技艺，提高工作水平。

(3) 一手抓计划，一手抓质量。审计计划是审计工作的重点，只有加强计划管理，才能充分利用现有的资源，合理确定审计重点; 其次，审计质量严重影响审计事业的发展，因此，对审计质量的控制一定要成为审计管理的核心内容。只有把审计计划与审计质量都搞好了，才有可能实现审计管理的最终目标。

(4) 注重可操作性。建立审计管理协调机制，是为了提高审计工作的效率和质量，因此，不能只停留在理论层面，必须要有一整套全新的管理思路、管理方法、管理手段和管理模式。也就是说，我们建立的机制必须适应审计机关所在地方的社会经济状况，必须和审计机关自身的实际情况相协调，这样，才能够真正发挥审计管理协调机制的作用。

2．构建国家审计管理协调机制的框架

审计管理协调涉及到审计人员之间、部门之间以及审计部门与其他部门之间的协调。目前在我国，理论基础扎实并且操作性强的国家审计管理协调机制框架尚未形成。

(1) 建立审计管理协调机制，受三方面力量的影响与制约。第一，审计的根本目标。审计管理目标为审计管理协调机制的建立提供了明确的方向，同时它也是评价国家审计管理协调机制是否有效的标准和依据。第二，环境因素。审计管理协调机制需要适应特殊的环境，同时国家又要为审计管理协调机制的建立营造良好的内部环境和外部环境。第三，辅助手段。审计管理协调机制是由审计管理内部协调机制与审计管理外部协调机制两部分组成的。只有把审计管理内部协调机制与外部协调机制充分结合，才能建成行之有效的审计管理协调机制。

(2) 如何构建审计管理协调机制。想要更好地发挥国家审计强大的免疫功能，我们需要一套行之有效的审计协调机制。第一，从操作层面看: 多管齐下、组合出击。国家审计涉及公安、财政、银行、工商、税务、法院、检察院等部门。建立审计协作机制要“多管齐下、组合出击”，需要加强审计部门与这些监督机关的沟通协作，只有这样才能取得良好的协同效果。具体措施包括:设立专门的协作机构、推广联席会议经验等等。第二，从制度层面看:需要进一步修订和完善法律。法律具有强制性，为了保证审计最大程度地发挥其免疫系统作用，必须建立完善的法律体系。新修订的《审计法》仅仅赋予了审计机关提请相关部门开展协作的权力，并没有具体细化如何操作。而在现实当中，很多部门往往会敷衍了事，消极对待。所以，在探索审计管理协调机制的同时，必须进一步修订和完善现有的法律，细化机制的相关内容，使其在实践中更易操作。

3．保障国家审计管理协调机制有效运行的手段

在国家审计管理协调机制运行过程中，各职能部门除了积极协助以外，还需要给出多方面的保证。本文认为需要从三个方面着手:

(1) 文化建设: 由于审计管理协调机制的涉及面广，推行过程中会受到有关部门和审计人员的抵制，甚至不配合。为了使新的审计管理协调机制顺利运行，我们必须要求国家审计人员统一思想、提高认识、顾全大局，这就需要做大量的前期工作，对其进行教育、培训。同时，还需要提高审计人员的专业素质和综合素质，可以通过对审计人员的专业培训，建立激励机制促进国家审计人员自觉学习、自我提升。

(2) 技术建设: 为了更好地协调审计机关内部各部门间的工作，国家需要大力推进审计信息化建设，建立审计机关内部各部门之间的局域网络，实现审计信息和资料的网上传送，对现有审计资源进行整合，合理配置，实现资源共享。

(3) 制度建设:想要高效地进行审计管理协调，必须重视制度建设。这些制度主要包括审计项目计划管理、审计查证制度、审计复核与审理制度、审计人员的管理制度、审计质量考核制度等等。此外，还需要建立责任追究制度、档案管理制度、项目进度控制制度、审计人员绩效考核和奖惩制度等。只有这样，才能为审计管理协调机制的有效运行提供有力的保障。

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