浅谈黄河下游滩区扶贫开发建设

贾晓琳，李圣化

(1.山东省济宁市水利工程施工公司，山东 济宁272137;2.山东省济宁市水利勘测设计院，山东 济宁272100)

浅谈黄河下游滩区扶贫开发建设

贾晓琳1，李圣化2

(1.山东省济宁市水利工程施工公司，山东 济宁272137;2.山东省济宁市水利勘测设计院，山东 济宁272100)

黄河下游滩区深受洪水威胁，基础设施落后，生产环境恶劣，生活水平明显偏低，经济社会发展受到要做制约。小浪底工程的成功运行，改善了黄河下游行洪条件，减小了滩地洪水威胁;结合国家城镇化建设要求，逐步把滩地居民安置到堤外，提出滩地内土地规模化种植，配套建设基础设施，积极发展二、三产业，将积极促进全面建成小康社会。

沉积;卤水

黄河滩区是指黄河主河槽与黄河大堤之间的河道。黄河下游河道自有堤防以来就是复式河槽，两堤之间既有滩岸，又有河槽，河槽狭窄，滩地宽阔。大洪水时漫滩，发挥着行洪、蓄洪的作用，同时洪水携带大量的泥沙，漫滩淤积，兼有滞沙、沉沙功能。黄河滩区是黄河河道的重要组成部分，在黄河安全中承载着重要作用。

黄河下游滩区主要指黄河下游河南、山东两省河道大堤内侧、河道主河槽两侧的区域，上起河南省郑州桃花峪黄河大桥，下至山东省垦利县入海口，总长790多 km，居住着180多万人口。

1 黄河下游滩区经济发展现状况分析

1.1 洪水频发人民财产受到威胁

由于黄河河情复杂，河水含沙量极高，下游泥沙淤积导致河床抬高，使黄河下游成为“悬河”，且河势游荡多变，主流摆动，河道决口，洪水泛滥频繁，给下游滩区群众生命财产安全造成极大地损失。

据不完全统计，1950－2004年间，山东省梁山滩区河道洪水流量低于3 000 m3/s只有3 a，低于5 000 m3/s的年份只占1/3，累计发生44次漫滩洪水，平均1.27年发生一次。经历了5次大的洪水，其出现时间分别为1958年7月、1976年8月、1982年8月、1996年8月、2003年10月，历次洪水漫滩，滩区庄稼几乎绝产，村庄被围、房屋倒塌，，经济损失巨大。洪水威胁非常频繁，给滩区人民生产、生活带来严重影响。

1.2 经济发展制约因素众多

(1)基础设施薄弱

滩区是黄河行洪的重要组成部分，承担着洪水下泄的任务，不允许种植高干农作物和修筑妨碍行洪的建筑物、构筑物，交通、水利、通讯、电力等基础设施薄弱。

滩区交通投入少，道路等级低，一些村庄甚至没有通公路，现有道路年久失修，造成群众出行困难。

因多年缺乏工程投资，水利基础老化退化严重，设施遭到严重破坏备。滩区内土地高低不平、缺乏排水沟系，灌排困难。农业生产长期处于干旱和洪水淹没交替发生状态，难以持续稳定发展。

(2)洪水危害严重

由于黄河洪水频繁，洪水漫滩机率很高，每出现一次大的洪水，滩区内的水利、交通、通讯、电力等基础设施几乎损坏殆尽。1974年国家提出了“废除生产堤，修筑避水台，一水一麦，一季留足全年口粮”的滩区政策，沿黄各滩区大修村台、避水台、撤退道路等，并且开始外迁村庄。但由于国家投资较少，群众负担能力有限，没有达到国家规划的人均房台面积60m2要求，设防标准也未达到花园口20年一遇的标准，滩区安全建设不能满足群众生产、生活需要。农民多年积攒的一点积蓄，都投入到修复损毁房屋、交通道路当中，不能用于发展副业，乃至改善生产条件。生产、生活陷入“建设－破坏－再建设－再破坏”的恶性循环之中，难以抗拒洪水危害。

(3)防汛负担大

滩区人民长期居住黄河堤内，历来是黄河防汛的第一道屏障。黄河行洪，大堤值守，最方便调集的是滩区群众，因为他们最关心黄河汛情，最有决心保护黄河安全，又最方便调度。其次，滩区过水，冲毁房基、庄台、道路，危及生命安全，他们在水小时严防，在水大时遭殃。防汛成为滩区人民难以支撑的负担。

(4)生产条件恶劣

滩区作为行洪河道的组成部分，生产、生活发展受到很大限制。

黄河滩区地势整体上低平、开阔，但由于泥沙沉积，庄台取土，造成区内岗丘高地、浅平洼地、缓平坡地等不同地貌类型。上部沉积的壤土、砂壤土、粉砂，保水性差，水蚀严重，旱时扬沙，行洪时流沙，表土不稳，肥力低下。

农业是滩区内的基本产业，第二、三产业基本没有，滩区内的农作物以小麦为主，秋粮以大豆、花生、玉米为主。产业结构单一，水利、电力设施严重滞后，灌溉、除涝能力低下，经济发展缓慢，群众生活水平低下。

(5)缺乏政策支持

长期以来，滩区群众为黄河防洪安全做出了巨大牺牲，而国家仅仅将黄河滩区作为一般意义上的行洪河道，滩区群众受淹后缺乏相应的补偿机制，没有相应的扶持政策，自2005年国家取消农业税以后，滩区享受的免收农业税特殊优惠政策也不复存在了，进一步拉大了滩区与当地经济的差距。

为维持生产、生活，滩区群众和地方政府自发组织修筑河口生产堤。而中央政府和黄河水利委员会从黄河安澜出发，要求禁止修筑与废除已建生产堤，是治黄史上中央和地方、民众长期认识、行动不统一的唯一例子。实质问题是前者要求把滩区作为蓄滞洪区对待，修筑生产堤以维护滩区群众生存和发展的权利，后者为了黄河防洪的大局，坚持规定滩区是行洪河道。为了维持河道的过洪能力，国家不得不牺牲滩区群众的利益。显然，黄河下游滩区群众牺牲自身的利益而保护国家和公众的利益是国家政策作用的结果。

我国《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规对河道管理范围内建设开发行为实行严格的限制，特别是黄河实行流域管理，行政许可审批手续十分严格，极大地限制了水利、交通、通讯、电力等基础设施的建设，滩区发展基础不在，经济难以持续发展，国家政策是一个重要方面。

2 滩区开发建设措施及建议

小浪底工程建成后，黄河干流洪水得到了有效调控，提高了下游抵御洪水的能力。为确保黄河防洪安全，减少“二级悬河”影响，黄河水利委员会提出了“稳定主槽，调水调沙，宽河固堤，政策补偿”的黄河下游治理方略，采用调水调沙等措施，恢复并保持河道主槽具有较大的过流能力。现在，黄河主河槽已持续下切，孙口站可安全下泄4 000 m3/s的洪水，防洪水位也相应下落，滩区过水机率显著下降，滩区遭受洪灾的威胁明显减少，改善了滩区生产、建设发展的条件。

2.1 建设生产堤，稳定滩区生产建设条件

随着小浪底水库调水调沙工作的持续进行，黄河行洪能力不断加强，滩区保护要求日益显现。应以现有河道治导线为基础，划出2～2.5 km的河道作为主行洪区;主行洪区以外的滩区，以自然滩为单元，划分为若干个滞洪沉沙区，原则上按照分滞洪区的有关规定管理。主行洪区与滞洪沉沙区之间以现有生产堤为基础，经过调整形成十年一遇标准的防洪堤，防小水不防大水，并根据洪水情况，有计划的开启滞洪沉沙区。

改善“二级悬河”形势，进行“二级悬河”治理，对滩区防洪和治理开发都至关重要。滩区分区管理后，有计划采取自然漫滩、引洪淤滩和挖河淤滩等措施，进行淤滩、淤串、淤堤河，缓解槽高、滩低、堤根洼的不利状况。同时加快河道整治工程建设，固滩护堤，疏浚河槽，使河势流路得到有效控制。这样，即可满足行洪、滞洪、沉沙的需要，又兼顾了滩区的经济发展，实现长远利益与当前利益的和谐统一。

2.2 完善滩区基础设施，保障滩区生产建设

滩区安全保障得到提升后，要大力加强水利、交通、通讯、电力等基础设施建设。

平整土地，形成大面积方整田块，满足规模化灌溉、机械化耕作的要求。建设网格化、便捷式的机械化生产道路，保障生产、生活交通畅通、安全。建设现代化的农田水利工程设施，充分利用黄河水，完善引水、排水渠系，减少滩区用水灌溉成本，实现远程、现地双重控制，减小洪水对灌排工程的破坏和控制运用影响。把滩区建成“田成方、林成网、渠相连、路相通、旱能浇、涝能排”的高产出农田，并出台滩区洪涝灾害损害补偿政策和标准，保护滩区人民的生产成果。

国家在政策、资金和措施上对滩区予以倾斜，简化项目审批手续，提高对滩区农田水利工程、交通道路建设的补助标准，支持鼓励农民、个体、社会团体、大型企业、外商参与投资，大力发展滞洪沉沙区的基础设施建设，电力部门可从黄河水电收益中拿出资金，建设滩区电力设施。

创造良好的滩区发展环境，促进滩区社会经济发展，逐步缩小滩区和周边地区的差距。

2.3 调整滩区产业结构，促进经济发展

根据黄河滩区的实际情况，产业经济应以种植、畜牧、养殖及生态旅游等综合开发为主。以市场为导向，调整产业经济结构，一方面，引导农民依法有偿流转土地，促进农业规模化、产业化经营，不断提升黄河滩区现代农业发展水平;另一方面，拓宽生产领域，提高牧、渔等产业的比重，加大黄河旅游资源开发，促进黄河旅游业和服务业发展，为滩区寻求新的经济增长点。在滞洪沉沙区，以大力发展绿色高效农业为主，优质肉牛、肉羊为辅的畜牧业，发展生态旅游、农业观光，发展优质专用小麦、专用玉米、优质杂粮、特色中药材等生态农业。在行洪区应以牧草和特色种植为主，发展畜牧业。

国家给予启动资金补贴，尽快形成产业规模。

2.4 落实滩区人口政策，率先实施城镇化建设

结合国家城镇化建设要求，借鉴移民建镇在长江上已取得的成功经验，由地方政府作出科学规划，将滩区人口外迁，集中建镇安置在黄河大堤外，国家不再投资建设庄台，把这部分资金补贴给滩区人民。滩区村庄外迁既扩大了耕地，又减少了对大洪水的影响，实现人民生命财产安全，河道行洪安全，生活长治久安。

滩区土地通过流转，规模化种植使用，使土地得到充分利用，又解放出大批劳动力。努力提高人口素质，加大对农民实用技术和技能的培训，把从农业上解放出来的劳动力安置到二、三产业中，创造更多的财富。建议国家给予减免税收、提供低息或无息贷款的扶持政策，加快滩区居民城镇化、工业化进程。

2.5 科学调水调沙，保障灌区引水

小浪底工程的成功运用，河道下切，水位下降，沿黄灌区引水位降低，原有引输水建筑物引输水能力下降，将导致有效灌溉面积不同程度的减小。

黄河水位越低，防洪能力越强，灌溉能力越小。建议统筹考虑，防洪除害与灌溉兴利相结合，避免调水调沙导致黄灌区灌溉面积大幅度减小，甚至丧失兴利作用。

3 结语

黄河滩区人民在流域防洪工作中作出了巨大的牺牲，为黄河安澜、国家安定付出了巨大的代价。小浪底工程的成功建设和运用，彻底消除了黄河的危害，改变了黄河的面貌，为维护黄河下游安澜起到了决定性作用。黄河将成为造福沿岸人民的安澜之河。为把黄河长期以来给沿河，尤其是滩区人民造成的危害挽救回来，国家要在扶贫开发政策上向黄河滩区倾斜，优先安排开发项目和建设资金，实行减免税收、减免配套资金、发放低息或无息贷款等优惠政策。保障黄河滩区人民尽快走出生产、生活发展困境，共同走向全面建成小康社会的和谐发展道路。

F312.42

B

1004－1184(2015)06－0252－02

2015－10－14

贾晓琳(1969－)，女，山东金乡人，工程师，主要从事水利工程勘察与施工。