基于国家治理视角的地方性公共产品供给问题研究

王力结 ，王雅龄 ，马 嵘

(1.青岛大学经济学院，山东 青岛 266071;2.青岛国际贸易促进中心，山东 青岛 266071)

党的十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理意味着多主体参与，而不再单是一个抽象的政府主体，国家治理体系包括政府部门、公共企业、非政府组织和非营利机构，公共部门、私人部门、“混合部门”等不同部门相互合作，充分发挥各自的作用，共同推进政府治理能力的现代化。

一、地方性公共产品供给主体

在1997年的《世界发展报告》中，世界银行从责任的角度归纳了政府的五个核心使命:确定法律基础;保持可靠的公共政策环境，包括保持宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务和社会基础设施;保护弱势群体;保护环境。为所辖区域提供公共产品是地方政府的主要职能，本文所谓公共产品包括有形的公共物品和无形的公共服务。地方性公共产品是指存在形态和受益范围限制于一定地区的局部性公共产品，涉及基础教育、公共卫生、行政、司法、公安、环保、消防、道路、交通和公用文化体育设施等。地方性公共产品在特定区域内具有公共产品的一般特性即非排他性和非竞争性。地方性公共产品具有局部性、区域性、特殊性、差异性，这些性质决定了如果完全依赖私人部门提供，会导致经济效率低下，因此，基层地方政府是地方性公共产品的主要提供者。

目前，国内关于提升政府治理能力的文献，大都是从政治学、社会学或管理学的角度来分析的，从政治学角度来分析提升政府治理能力，大多学者认为主要是建立健全行政管理体制，利用政治理论研究政府的行政服务等各种职能;从社会学角度来讲，主要是政府如何应对社会性群体事件以及政府如何协调处理好社会中的各种关系，以此来分析政府的治理能力;从管理学角度来讲，大多学者着重研究将企业中的管理理念运用到政府管理中，并建立绩效评价体系，以此来提升政府治理能力。这些研究都对政府治理能力提升，提出了具有建设性的对策和建议。财政是国家治理的基础和重要支柱，高培勇、贾康(2014)等财政学专家从宏观层面进行了财政学分析，本文从地方性公共产品的经济效率这一角度来分析如何提高基层地方政府的治理能力。

二、政府失灵的经济学分析

同市场制度存在失灵一样，政府制度也同样存在失灵问题。当地方政府制度失灵时，其所提供的地方公共产品便会出现各种各样的问题，如供给不足、效率低下等。政府制度失灵主要表现在信息不对称、激励约束机制失灵、公共决策和执行中的经济人动机等。

信息经济学理论主要用来研究市场经济中的现象，但是同样也可以用来分析政府制度中存在的某些问题。在地方政府的社会管理部门中存在广泛的委托代理关系。当地方政府提供某项公共产品时，政府想尽可能多地了解公众对该项公共产品提供的规模、数量和质量的需求状况，而这些信息又分散在公众中，如果没有一种比较完善的偏好表达机制，政府对这一公共产品的需求信息掌握并不充分，处于一种信息劣势地位，在提供时可能会导致规模过大或过小，降低了公共产品的供给效率。

当政府将公共产品的提供委托给公共企业来提供时，如果公共企业是垄断的，那么信息不对称问题同样十分严重，政府需要对这一垄断产品进行价格管制，而企业处于信息优势地位可能会将其自身的生产成本这一信息有意隐瞒，政府无法获知真实的生产成本，在进行价格管制时无法发挥充分作用。之所以会产生信息不对称问题:一是因为获取充分信息的难度比较大，成本比较高;二是经济人的动机问题。无论政府也好，社会公众也罢，都是以经济人的形态存在，都是以自身利益最大化为出发点，比如，当政府要求公众表达偏好以确定公共产品的水平，并期望以公众的真实意愿在他们中间进行公共产品的成本分摊时，公众总是尽可能地隐藏他们的真实意愿，以此来减少成本分摊份额。由信息不对称引发的道德风险和逆向选择问题在政府提供公共产品的活动中也是同样存在的。

激励理论主要是从经济人的行为动机即追求自身利益最大化出发，引导代理人实现委托人的目标，同时寻求一种制度使得社会福利最大化。在市场制度中，激励机制是通过“看不见”的手来运行的，这种机制运行的成本比较小。而在政府治理中，运行激励机制却是相对困难的，而政府决策中的计划制订者也是经济人，同样追求自身利益最大化，他们的追求目标未必和基层政府、社会公众一致，同时政府治理中的管理人可能会采取“家长主义”的作风，在提供公共产品时一味追随“精英”或“部分民众”的偏好，而不是按照“大多数人的大多数福利”原则来进行决策。

三、地方性公共产品问题

1．地方性公共产品的供给结构

由于存在信息不对称，政府不能完全掌握公众对公共产品的需求偏好，同时公众也缺乏有效表达需求偏好的渠道，导致公共产品的供给存在不足与过剩，供给结构不对称。教育、卫生、社会保障等社会事业类公共产品的供给明显与需求不匹配，存在缺口。而那些建设周期短、见效快、回报率高的生产性、营利性的经济基础设施类公共产品的供给却存在大量过剩。这种结构上的不平衡势必会影响我国经济社会的健康发展，不利于提高政府提供公共产品的效率，也不利于推进政府治理能力的现代化。

2．地方性公共产品的供给质量

在地方政府的治理体系中，缺乏完善的监督机制，政府政策中的执行者又具有经济人动机，在社会监督面前可能会隐瞒一些涉及自身利益的信息，而公众又无从得知，因此，公众不能对政府的活动进行有效监督。导致政府在提供公共产品时，官员寻租问题比较严重，为了他们自己的利益，为社会提供的公共产品质量就会比较劣质，比如我们经常见到的一些关于高速公路质量差使用寿命很短，刚修好的大桥坍塌等案例，无一不暴露了地方政府在建造公共工程时存在的问题。另外一些公共服务涉及的政府部门机构过多，而这些机构部门之间的职责划分不清楚，在出现问题时相互扯皮推诿，导致为公众提供的公共服务质量很差。

3．地方性公共产品的资金来源

由于公共产品的非排他性和非竞争性，在公共产品的提供上政府始终发挥着主要作用，这样就容易出现政府对公共产品的供给垄断。公众缺乏有效的监督手段，导致地方政府提供的公共产品的价格可能会在高位游走。地方政府提供公共产品的支出都是由本级政府的财政来支持，所面临的消费群体是所有的社会公众，在这一方面，政府提供公共产品没有多少直接利润可言，他们往往会尽可能降低直接成本，而不太重视公共产品的质量，一味追求数量，数量意味着政绩，导致财政支出数量过大，地方政府财政困难，进而造成部分公共产品出现结构性供给短缺。

4．地方性公共产品的需求变化

随着我国经济发展水平的不断提高，以及城市化进程的加快，社会公众对公共产品的需求也呈现出多样性、变化性，如果地方性的公共产品完全由地方政府来提供，地方政府的支出就会比较大，势必会造成地方政府财政赤字，进而导致地方政府财政不可持续。当前推行的PPP 制度将会很快普及，相应的规制方法仍然需要不断试错，因地制宜。

四、解决方法和政策含义

1．要明确地方性公共产品的领域和范围

制定进入和推出的规则是提升地方政府提供公共产品能力的前提条件。首先，从政府的职能上讲，确定政府的活动边界的标准时，如果由私人部门市场规则主导是否会引起制度失灵。作为发展中国家的基层地方政府，一向承担着较多的经济管理和经济发展职能，“越位现象”普遍存在，对于很多商品和服务的供给，市场已经能够做得更好却仍由政府直接“管理”。所以要明确政府与社会、市场的合理分工，将不应由政府干涉的事务转移出去，将决策权交给市场，从而释放出政府的资金，完成必须做的项目。地方政府必须做的是在公共设施、公共卫生、公共交通、公共教育等领域充分发挥作用。其次，从公共产品的受益范围来看，地方公共产品的受益对象主要是本辖区的居民，地方公共产品的成本主要是由本辖区居民负担，当然也存在外溢性的情况。在提供地方性公共产品时，地方政府需要较好地掌握社会公众的真实需求，这样才能提高公共产品供给的效率。由于公共产品的非排他性和非竞争性，社会公众不会表露真实偏好，虽然西方经济学家们提出了一些偏好表露机制，但是这些方法在我国基层政府部门进行决策时并不是完全适用的方法，所以我国地方政府还需要探索自己的有效方法，尽可能更好地了解社会真实需求，保证与公民的沟通渠道畅通，使得公共产品供求双方的信息对称，减少信息不完全带来的效率损失。

2．完善地方政府本级公共财政管理体制

既然政府是公共产品的主要提供者，那么必须保证财政资金的充足，为公共产品的供给提供财政资金保障。公共财政的体制包括政府的财政收入和支出，政府要积极组织税收，探索地方税系的健全和完善，确定适应不同地区的最优地方税的税收水平和税种税目，提高税收征管的效率和水平。在财政支出方面，要科学界定财政支出的范围，逐步减少经济建设性支出，将财政资金更多向社会保障、教育、医疗等方面支出倾斜，逐步解决地方公共产品供给结构上存在的矛盾与不平衡性。加强对政府财政资金的监督，一方面要进一步加强政府审计在对政府财政资金监督中的作用，因为政府审计是提高政府绩效的一个重要推动力，政府审计有利于促进政府在运用公共资源时会更加注重经济性、效益性和效果性，同时也有利于提高公共产品的质量;另一方面也要加强社会公众对政府的监督，使政府的财政资金真正在阳光下运行。当政府真正成为公开透明高效的政府时，会带动社会公众参与公共事务的积极性，公众会积极真实表达自己对公共产品的偏好，进而有利于公共产品供给的效率提高。

3．完善地方性公共产品的分散供给机制

美国著名PPP 专家萨瓦斯认为提供公共产品可以有十种不同的制度安排:政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。根据蒂伯特模型在政府事务中引入竞争机制，蒂伯特(Tiebout，1956)在《地方公共支出的纯理论分析》一文中构建了“用脚投票”理论模型，即当居民对其所在社区提供的公共产品的数量和质量感到不满意时，他们就会离开这一社区，然后搬到一个提供的公共产品的数量和质量能够满足他们的偏好的社区居住。尽管蒂伯特模型的竞争机制是在“搬家成本为零”“通勤成本为零”等一些假设条件下提出的，在现实中完全实行起来比较困难，但是并不妨碍现在引入市场经济中的竞争机制来矫正政府制度失灵，如果可以在公共产品的提供上引入竞争机制，那么就可以大大提高地方政府在提供地方性公共产品上的质量和水平，进而提高地方政府治理能力。

五、结论

针对地方性公共产品的外溢性要逐步建立多个政府间的合作机制。对于有外溢性的公共产品来说原则上由主要受益地区来提供，基于受益范围与成本负担相一致的原则，对公共产品惠及的地区，也应为此公共产品负担部分成本。这就要求各级地方政府之间加强协商合作，而不是一味地等待上级政府财政拨款或者是实行地方保护主义，这样势必会降低公共产品提供的效率。在建立政府间的合作机制时，要开展跨区域合作，必要时设立跨区域管理机构，超越行政辖区的限制，更好地提供惠及多个区域的公共产品。

加强地方政府与社会、公众及非政府组织之间的联系，注重非政府组织的作用。从20世纪80年代开始，美国就开始寻求政府之外的组织机构来提供公共产品，着力创造一个少花钱多办事的公共部门，而英国则在部分公共服务和物品上引入了强制性的竞争机制，为私人部门参与公共服务提供了一个平台。非政府组织和非营利机构是存在于市场与社会、政府与企业之间的组织机构形式，它既是政府也是企业，既不是政府也不是企业，因此也被称为是公共部门和私人部门之外的“第三部门”，其主要职能就是弥补政府和市场的制度失灵，完成政府或企业不能单独有效完成的部分经济职能。

总之，推进国家治理体系和治理能力现代化，一是要处理好中央政府和地方政府的关系;二是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性的作用，政府更好地发挥政府应有的作用。地方政府是中央政府制定的方针政策和经济规划的执行者，同时它又是组织所辖区域经济社会活动的主体，是地方性公共产品的主要供给者，有自己的经济利益和相应的经济决策机制，在整个经济社会发展中起着重要的作用，是国家治理体系中的重要环节。

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