新形势下基层政府向社会力量购买公共文化服务探析——基于重庆市綦江区的调查研究

马千惠，史慧丽

（重庆理工大学思想政治教育学院，重庆 400054）

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，构建现代公共文化服务体系，需要鼓励社会力量参与，引入市场竞争机制，经由合同、委托等方式，推动公共文化服务市场化与社会化发展。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，依法加强和规范公共服务，规范和引导各类社会组织健康发展。2015年5月国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》要求，到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系，形成与经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化和体育健身需求相符合的公共文化资源配置机制和供给机制。近年来，我国在公共文化建设领域成效显著，但与当前人民群众日益增长的精神文化需求相比，基本公共文化服务体系建设仍有待提高，尤其是针对农村群众和小城镇群众的公共文化服务方式、质量等亟需改善。

一、基层政府向社会力量购买公共文化服务的重要意义

随着政府体制改革的稳步推进，近年来基层政府向社会力量购买公共文化服务频次也在逐步递增，成为了转变政府职能、建设服务型政府、创新社会治理的重要环节，同时也成为引导和培育社会组织健康发展、推动公共文化服务社会化发展的重要途径。对于推进公共文化服务供给的市场化与社会化，提高公共文化服务效能，构建现代公共文化服务体系有着重要的意义。

（一）有利于推进政府职能转变加强基层服务型政府的建设

加快政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是建设服务型政府的关键。基层政府要想适应经济、社会“双转型”的新变化、新形势、新要求，就需要紧跟创新社会治理的改革步伐，加快政府职能转变，不断满足人民群众日益增长的公共需求。而从一定意义上讲，文化权利关系公民的生存权和发展权，政府在实现公民的文化权利方面承担着不可推卸的责任，公共文化服务作为实现公民文化权利的有效方式，已成为公共服务型政府建设的主要目标[1]。因此，推进公共文化服务体系建设就成为了建设服务型政府的重要内容之一，而以政府向社会力量购买公共文化服务的方式，来满足广大群众的文化需求，对于建立政府主导、市场引导、社会参与的公共文化服务供给机制，提高供给的效率和效益具有重要意义。

（二）有利于深化行政管理体制改革不断创新社会治理方式

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府购买公共文化服务是近年来政府提供公共文化服务的一种新的理念和方法[2]。所以说，构建现代公共文化服务体系，不仅是站在建设社会主义文化强国的高度对公共文化服务体系建设提出的具体要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。但目前基层政府购买公共文化服务基本上是体制内非竞争性的购买，承接主体一般都是由政府依法依规设立的公共文化服务单位，例如图书馆、博物馆等，但远远不能满足基层广大群众的文化需求。还需要基层政府加大向社会力量购买公共文化服务的力度，促进基本公共文化服务标准化、均等化，而这对于基层进一步优化组织结构，深化行政管理体制改革，不断创新社会治理方式等都起着重要的推动作用。

（三）有助于政府履行社会服务职能满足基层群众文化需求

马克思主义平等观内在地包涵着人的基本文化权利的平等，为我国人民平等地享有基本文化权利以及实现社会公共文化服务均等化提供了理论依据与基本指向，但我国公共文化服务均等化仍存在着城乡二元结构和区域发展不平衡与文化投入结构失衡，公共文化服务资源配置的区域结构失衡，特殊群体在公共文化服务供给上的“差别对待”等诸多问题[3]。基层政府向社会力量购买公共文化服务并向群众提供文化服务，是政府履行社会服务职能的重要方式之一，有利于充分发挥文化政策的乘数效应，推进加快构建现代公共文化服务体系的步伐。但是，由于受诸多因素的影响，尤其是城乡二元结构的长期存在，相当长的一段时间上国家在政策上倾斜于城市的发展，而忽略对农村各方面的投入和支持，使得城乡之间的发展存在较大的差距，基本公共文化服务方面的差距尤为显著。基层政府将公共文化服务项目委托社会力量承接，有利于其从具体社会事务中解脱，对于扶持培育社会化公共文化服务力量有着重要的作用，也有利于区域文化产业的发展，从而更有效地满足基层群众精神文化需求。

二、基层政府向社会力量购买公共文化服务遇到的问题

基层政府向社会力量购买公共文化服务，主要是指基层政府直接向社会公众提供的一部分公共文化服务事项，按照相关制度政策，委托给具备条件的社会力量承担，并由基层政府根据服务质量向其支付费用。近年来，许多基层政府立足区域实际在向社会力量购买公共文化服务方面开展了不少的探索，也取得了一些不错的效果。但是，尚没有专门法律法规进行规范，于是在实践过程中出现了购买过程不规范、监管缺位等许多问题。

（一）基层政府购买资金不足或难以保障

基层政府向社会力量购买服务的主体主要是指各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。实现公共利益最大化是政府的根本职责和目标，现实图景是在公共服务实践中，由于政府承担了过多的职能，往往力不从心，陷入责任无限性和能力有限性的尴尬境地[4]。但是，基层政府政府由于受制于购买资金不足，基层政府在满足群众基本公共文化服务的道路上可谓步履维艰。以处于西部地区的重庆市綦江区为例，政府财政在文化投入方面本来就有限，加之近些年区级政府以及街镇政府又进入了还贷高峰期，基本公共文化服务建设进度十分缓慢，从近几年的区级宣传文化专项资金投入来看，2012年为500万元，2013年为300万元，2014年为250万元，2015年预算则只有200万元。另外，由于基层政府购买服务经费不足，就造成了购买基本公共文化服务的单价较低，以购买公共文化演出为例，綦江区各个街镇政府购买公共文化演出的标准约为每场2000元，大多数文艺团体普遍反映其根本不足以支付演职人员补贴、交通费、保险费，以致许多文艺团体不愿意承接基层地方的公共文化服务。

（二）基层政府购买文化服务的程序繁琐

公共文化服务购买不同于普通商品购买，因其意识形态性、质量的不可量化性、不可保存性等特点，不能按照财政、公共资源交易部门等已经探索成型的政府采购方式进行。因为公共文化服务项目不仅要考虑项目本身的管理和操作特点，还涉及经济效益、社会效益，复杂程度相对来说比较高，需要配套专门的政策制度，才能保证基层政府购买公共文化服务工作的顺利进行。但是，目前《政府采购法》中的供应商主要是指企业，对于向社会力量购买服务的规定、条件等都还比较宽泛笼统。如果基层政府按照采购法的规定进行公共文化服务项目采购，需经过招投标、签订合同等多重环节，加之标的较少，社会力量往往不愿意参与，基层政府经常面临着“遇冷”的尴尬境地。另外，按照《政府采购法》的规定，基层政府采购公共文化项目需要由采购办统一负责管理，就造成了财政部门在监督方面有着身份上的困境。同时，由于基层政府提供公共文化服务的种类多、内容杂，如文艺演出、文化下乡、影视作品放映等，这对于财政部门来说进行统一监管也存在着力不从心的问题。

（三）承接文化服务队伍的社会组织不多

目前，由于我国尚处在社会转型期，政府职能转变不到位，市场机制发挥不充分，公民社会发育有待成熟，政府购买公共文化服务面临着大量的体制、机制与技术等方面的现实困境[5]。因此，政府购买公共文化服务承接主体最好本地化，以便节约政府购置成本。但由于文化资源分布不平衡，在实际购买过程中往往会增加政府购置成本。以购买公共文化演出为例，綦江区城区有綦江艺术团、文化馆艺术团、社区艺术团等文艺团体10余个，城区演出文艺团队还算较为充裕，但是全区25个街镇中还有8个街镇没有一支文艺团队，或者无法找到能够完整演出一场的文艺团队，以致于严重影响了公共文化服务的购买。同时，从承接具体公共文化服务项目的社会组织来看，在工商、民政登记注册的正规文化企业和社会文化组织较少，很多从事文化服务的企业或组织基本上属于自生自灭型，没有形成良性的持续发展机制。加之专业人才、管理人员等的缺乏，很难承接涉及面广、工作难度大的公共文化服务项目，在一定程度上制约了社会文化组织的发展。

（四）文化服务的内容无法满足群众需求

随着经济社会的快速发展，基层群众的文化需求逐渐呈现出多层次、多样化的特征。由于基层政府事务繁多，一定程度上对基层群众的文化需求信息收集有限，致使基层政府公共文化服务的内容和广大群众的文化需求存在着脱节的现象。一方面，基层政府文化供给的方式主要以送文化下乡为主，从对綦江区的调查情况来看，存在着文化服务的内容、形式、方法和群众现实需求不相适应的问题，与群众期待的文化需求存在差距。另一方面，农村存在提供服务受众较少的情况，以綦江区为例，目前全区308个村（社区）外出务工人员较多，家中只剩下妇女、儿童、老人，而且这种情况越演越烈，按照重庆市的要求每年需要给每村送演出服务4场次，有时演出时演职人员甚至比观看的群众还多，一定程度上造成了公共资源的浪费。

三、优化基层政府向社会力量购买公共文化服务的对策

新公共管理理论、公共产品理论、政府与社会合作伙伴关系理论、治理理论和服务型政府理论，为政府购买公共服务提供了理论依据，政府购买公共服务主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等方式[6]。提供公共文化服务，是基层政府公共服务的重要内容，是满足人民群众日益增长的精神文化需求、更好保障群众基本文化权益的重要途径，也是国家重要的发展战略。所以，今后还应该从以下几个方面，加快建立政府购买服务机制，构建社会力量协同参与的社会文化服务新格局。

（一）建立完善基层政府采购公共文化服务的长效机制

第一，加快基层政府采购公共文化服务制度建设，从政府文化管理职能出发，出台结合区域实际的总体性政策意见，如《政府向社会力量购买公共文化演出服务工作实施方案》《关于引导和鼓励社会力量参与公共文化服务的若干意见》《社会力量参与公共文化服务政策导向目录》等，并按照公平公正公开透明的原则，建立承接备选库，制定定性和定量结合的公共文化服务采购标准，营造全社会参与、良好的竞争环境。第二，规范基层政府采购公共文化服务，一方面采购评审委员会要以懂行的文化专家为主，辅以文化、财政、审计、公共资源交易等人员，确保评标公平正确;另一方面设置科学合理的程序，采取方案初评、现场展示及专家评定、群众评价及以往积分等步骤，确定最终承接主体，让社会力量和政府合作呈现常态化、稳固化。第三，定期开展有针对性的基层群众文化需求调查，使之成为基层政府为群众提供公共文化服务的重要依据，同时乡镇、村社大力支持本辖区内的社会文化组织的发展，统筹安排和使用现有的公共资源，为社会文化组织活动提供必要的支持。

（二）加强基层政府购买公共文化服务的财政预算管理

公共文化服务体系建设需要“钱”，因此要确保基层政府购买文化服务资金纳入财政预算并逐年增长。按照《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准（2015－2020年）》要求，切实提高公共文化服务投入，实现政府兜底，保障群众基本文化权益。建议按照公益性文化产品创作生产、公益性活动组织承办、公益性文化设施运行、民族民间文化保护传承展示等门类，设置专门的经费开展政府采购。基层政府普遍属于“吃饭政府”，公共文化经费保障不足，建议国家采取转移支付、分级配套等形式保障公共文化服务政府购置费用，解决基层政府不能兜底的问题。第一，合理划分县（区）、镇（街）事权，按职责由县（区）、乡（镇）两级财政承担的公共文化服务体系建设资金，及时、足额安排到位，并加强资金管理，建立和完善资金管理办法，管好用好专项资金。第二，制定《政府购买社会组织服务项目目录》，以基层政府投入为先导，成立社会力量参与公共文化服务引导资金，凡可委托社会文化组织承担的公共文化服务，均由基层政府采取招标或委托的方式向符合条件的社会文化组织购买，同时推动社会力量参与公共文化服务投入，为公共文化服务的发展提供多渠道的资金支持。

（三）扶持社会力量培育社会化公共文化服务组织发展

第一，扩大承接范围，对在工商登记的企业、在民政登记的合法文化组织，加大扶持培育力度;对未登记的社会文化组织或承接主体萌芽等组织，通过在文化主管部门、综合文化站等登记备案，承认他们的存在，给予一定的政策扶持。第二，加大培训力度，对登记备案进入基层政府采购备选库的社会文化组织，进行业务指导和培训，并鼓励基层文化组织引进专业人才和社工人才，并将其纳入人事、福利、社会保障的管理体系。第三，加强对社会文化组织的管理，进行业务星级评定和诚信黑名单制度，对在基层政府购买服务中表现突出的组织和团队给予奖励，对于诚信缺失、质量不能保证的企业和团队要给予公示，列入黑名单。第四，基层政府要对承担服务项目的社会文化组织进行分析，采取全贴、半贴、政策优惠、市场运作等方式给予扶持，并进行试点，努力推动社会力量参与文化产业发展。

（四）立足群众需求丰富社会组织公共文化服务的内容

丰富群众文化生活是一项长期性的工作。基层政府应该面向基层、面向群众，大力开展群众性文化活动，为群众主动参与文化建设提供便利条件，例如开展“全民阅读”、文化科技卫生“三下乡”、科教文体卫生“进社区”等文化活动，满足群众基本文化需求。以綦江区为例，第一就是要加大城区、中心镇、特大镇等人口密集区公共文化服务购买力度;第二就是要满足一般镇、老乡场、社区、新村聚居点等人口较多地区公共文化服务配置;第三就是要对一般村、偏远村实现全覆盖，在满足基本需求的基础上，对有些项目减少场次和服务频率，避免资源和服务浪费。

[1] 闫平.服务型政府的公共性特征与公共文化服务体系建设[J].理论学刊，2008（12）:92.

[2] 牛华.我国政府购买公共文化服务发展现状与价值探析[J].公共管理，2014（2）:140.

[3] 韩伟，卫东刚.马克思主义平等观视域下的社会公共文化服务均等化[J].西部学刊，2014（12）:66.

[4] 梁立新.公共文化服务多元参与机制创新研究[J].学术交流，2014（2）:192.

[5] 李山.政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径[J].湘潭大学学报:哲学社会科学版，2014（5）:25.

[6] 李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革，2013（12）:17.