农民工法律援助工作的困境解析与出路探讨

易启宏，李 欣

(重庆市江津区司法局，重庆 402260)

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高举中国特色社会主义伟大旗帜，以全面深化改革推动各项工作，不断深化法治建设。今年4月21日，习近平总书记听取了司法部部长吴爱英同志的工作汇报，从全局和战略的高度作出了重要指示，强调要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。刚刚闭幕的党的十八届四中全会确立了依法治国的主题，明确提出，要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。由此可见，中央对法律服务体系建设和法律援助工作的高度重视，对民生问题的高度关注。近年来，法律援助制度在维护困难弱势群体合法权益，实现社会公平，促进司法公正方面发挥了积极作用。但是，由于我国的法律援助起步较晚，在制度设计上还存在诸多缺陷等原因，所以法律援助尚存在一些较突出的问题，尤其是我国目前的农民工法律援助工作，因法律援助制度乏力，法治实施体系和机制不健全，农民工群体法治观念淡薄等诸多原因，致使其面临诸多困境，亟需予以完善，以进一步维护社会大局稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业。

一、农民工法律援助工作面临的困境

(一)国家法律援助工作现状

“法律援助”一词为舶来品，在国外又称法律救助、法律扶助，法律救援等，是指国家对因经济困难而无力支付法律服务费用的公民而给予减免费用、提供帮助，从而保障其享有平等的法律援助权利的制度，它既包括“在整个法律程序的各个环节为受援对象提供法律帮助，也包括对诉讼费用的减免等，受援对象涵盖全社会需要法律帮助的一切公民，援助范围涉及法律事务的各个领域”［1］，具有政府行为和无偿性的特点。我国于1996年在《刑事诉讼法》第34条首次确立了法律援助制度，现代意义法律援助制度建立的标志是2003年国务院颁布的《法律援助条例》。《法律援助条例》颁行10余年来，全国法律援助机构工作人员总数达1.4万余人，共办理法律援助案件513万件，提供法律咨询3 900万人次［2］。这种被喻为“驶向贫弱者的诺亚方舟”的法律援助制度为实现社会公平、促进司法公正发挥了积极作用［3］。近年来，各级党委、政府将法律援助工作摆到重要位置，并逐渐向农民工、残疾人、下岗失业人员等弱势群体倾斜，当前人口总量达2.69亿的农民工群体更成为了法律援助工作的重中之重。

(二)农民工法律援助需求不断增长

农民工这一产生于我国20世纪80年代的特殊社会群体，是指主要从事非农产业、以工资收入为主要经济来源的城镇新兴产业工人。他们不直接占有生产资料，主要依靠外出打工维持生活，但其所有社会关系又都在农村，成为游离在城市与农村之间的边缘人。由于历史原因和社会原因，农民工在打工期间，常常遭遇工资被拖欠、工伤工亡、劳动保护被忽视以及未依法签订有效的劳动用工合同等诸多问题。加之，农民工群体社会地位普遍低下，法制意识普遍淡薄，其合法权益遭受侵害时，往往维权无门，导致农民工群体从产生以来一直是我国的一个弱势社会群体，而“贫弱群体如果没有法律援助，将陷于绝对贫困，这作为一种制度资源意义上的贫困，会扭曲社会的道德原则，败坏世道人心”［4］。农民工申请法律援助的案件包括:农民工请求用人单位支付劳动报酬;请求用人单位支付医疗费、伤残补助费、伤残津贴等工伤待遇，以及其他维护合法权益的法律事项。2013年，全国各地司法行政机关围绕促进解决涉及农民工切身利益的社会热点问题，积极组织办理农民工工资拖欠、工伤赔偿、劳动保护、劳动争议等方面的法律援助案件，共办理农民工工伤保险待遇案件2.6万件、支付劳动报酬案件25万余件、工伤案件3万余件，惠及农民工43万余人，切实维护了农民工的合法权益［5］。

国家统计局《2013年我国农民工调查监测报告》显示，2013年全国农民工总量达到2.69亿，约占全国总人口的19.8%。其中，外出农民工1.66亿。随着改革开放的进一步深入，以及新型城镇化建设的大规模推进，还会有更多的富余劳动力从农村向非农产业和城镇转移，农民工群体人数还会持续增多;部分用工单位侵权现象较为普遍而有关部门打击处理滞后，导致侵害农民工权益的案件在一段时间内还将呈上升趋势;加之随着农民工在城市居住时间的增长和法制观念、维权意识的不断增强，外出务工人员对法律援助的需求将不断增加，涉及农民工的法律援助案件也将随之不断增长。

(三)农民工法律援助资源缺乏

为满足农民工群体的法律援助需求，近年来，各级政府及司法行政部门高度重视法律援助工作，通过制定文件、提供服务等多种形式将法律援助向农民工群体倾斜。2004年9月，国家司法部、财政部等九部门联合出台了《关于贯彻落实＜法律援助条例＞切实解决困难群众打官司难问题的意见》，从政策上解决了办理法律援助案件中部门协调配合问题。2004年11月司法部和建设部联合下发了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，为解决农民工工资拖欠问题提供了法律依据。2005年9月，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台了刑事、民事法律援助规定，建立了法律援助机构与公、检、法部门在法律援助工作中的衔接配合机制［6］。然而，随着经济社会发展和各种利益格局的调整，基层社会矛盾不断加剧，农民工维权问题日益突出。而部分地区法律援助机构设置不健全，偏远山区覆盖面极其有限;公益援助律师人员稀少，业务水平不高;社会律师和基层法律工作者因办理此类案件难度大、时间长、经费缺乏而又不愿意主动办理，使本就很有限的人力资源更加匮乏;加之法律援助涉及的法律法规不完善、不配套，且法律位阶较低，造成农民工法律援助资源缺乏，给法律援助工作的有效开展带来了困难，形成了事实上的法律援助供需矛盾较突出。

二、农民工法律援助工作面临困境的原因

(一)农民工法律援助制度保障乏力

国家与公民之间存在着提供和享有法律援助义务的法律关系，国家负有为社会贫弱群体提供法律援助的义务(责任)，社会贫弱群体享有国家提供法律援助的权利［7］。国务院《法律援助条例》第3条指出:“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”而由于我国农民工数量庞大，人均占有的法律援助经费少之又少，加之全国法律援助工作发展不平衡，目前仍有部分地区没有将法律援助经费纳入当地政府财政预算，即使纳入财政预算，农民工法律援助经费仍有很大缺口。据统计结果显示，2011年全国法律援助经费为12.77亿元，人均仅0.98元(按13亿人计算)远低于“英国人均法律援助费用21英镑、美国人均5美元、加拿大5加元、德国4.5美元、南非1美元、日本3美元、韩国0.75美元”［8］。另外，已成立的法律援助机构人员不健全，缺少专职的法律工作者，无法满足包括农民工在内的弱势群体的法律援助需求。

(二)法律援助的法律位阶较低

目前我国对法律援助的专门性法律文件为2003年国务院颁布的《法律援助条例》，只是一部国务院出台的行政法规，作为法律的下位法，效力层级有限，承载不了法律的职能。而对农民工权益的相关规定大多体现在农村劳动力输入或输出较多的各个地方性法规或地方政府规章中，难以形成全国性的法律文件。这难免会导致诸多地方政府为保障自身经济利益而出台相关政策，制定当地的法律援助的最低标准，使得很大一部分真正生活困难的农民工因不符合当地的法律援助最低标准而得不到真正的援助。

(三)申请法律援助成本较高

法律援助专门机构在机构设置和部门协作配合机制上尚未健全，常常会导致农民工为了一个小案件来回奔走于好几个部门、办事机构之间，增加了他们的维权成本;同时，农民工大多来自外地，流动性较大，且大多农民工在用工单位没有最低生活保障证明，而申请法律援助要么提供住所地政府开具的经济困难证明，这对于外来户的农民工来说确有难度，要么提供户籍所在地政府开具的经济困难证明，而为开具证明回原籍的车旅费对农民工来说又是一笔不小的开支。申请法律援助的结果尚未可知，车旅费、鉴定费、仲裁费等各种花销已是事实，衡量再三，部分农民工会主动放弃法律援助这条路。

(四)用人单位侵权现象不同程度的存在

当今社会，农民工的经济水平、文化程度、社会地位等普遍较低，在公共政策决策领域没有话语权，就业时受歧视，用人单位侵权现象普遍存在。劳动合同签订率低，不少用工单位为规避税收、职工社会保险和因病、工伤、死亡带来的风险，在用工时没有与职工签订劳动合同，或者故意签订对农民工不利的有瑕疵的劳动合同。用工后无视《劳动法》中劳动时间、劳动强度、工作环境、薪酬待遇等相关规定，通过内部章程剥夺农民工的法定节假日且不支付双倍或三倍工资;随意延长工作时间，每天工作时间长达10余个小时，长时间、超负荷劳动极大损害了农民工的身心健康;忽视劳动安全保护，没有配备安全防范措施导致农民工罹患职业病的风险增加、劳动安全事故频发。这些问题的存在，以及有关部门预防和打击处理这类违法侵权行为滞后，是农民工法律援助案件逐年上升的重要原因。

(五)农民工自身素质能力欠缺

有限的法律知识、落后的法制观念，对于《民法》《民事诉讼法》《劳动合同法》《工伤保险条例》等知之甚少，在权利受到侵害时，又担心对方强势、法制不公，担心高额的诉讼费用和判决结果得不到执行，直接影响了农民工通过法律途径解决现实诉求和寻求法律援助的客观效果。另外，多数农民工对用工合同不够重视，导致需要法律援助时无法提供证明材料，使我国法律援助现有的资源没有得到有效利用。再有，一些农民工片面认为打工地的司法部门和法律援助机构存在地方保护主义，在权利被侵害后往往回到自己老家请求维权，这不仅增加了维权成本，还有可能错过仲裁诉讼时效。以上这些因素导致覆盖面本就有限的法律援助难以惠及到整个农民工群体。

三、深化农民工法律援助工作的出路

(一)完善相关立法政策

1.提高立法层阶。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。当前我国在农民工法律援助方面的最高层级法规文件是国务院出台的《法律援助条例》，这只是一部行政法规，效力层次有限，亟待制定一部更高效力的法律来保障法律援助发挥其应有的作用。因此，国家应尽快制定《法律援助法》，提高法律援助的立法层次和规范化水平，为农民工申请法律援助提供一个良好的法制环境。

2.扩大受理范围。这里的“扩大”指的是有针对性的扩大，法律援助的重心在于“法律援助”而非“经济援助”。因此提供法律援助时要视其对象区别对待，实行“普惠制”与“特惠制”相结合的法律援助制度:对经济条件较好的农民工可以适当要求其承担必要的法律援助费用，对真正贫困的农民工则要为之减免法律援助、法律服务、以及诉讼代理等方面的费用。

3.简化诉讼程序。一是简化农民工法律援助的资格审查条件，如在农民工处于紧急情况时可对其先提供法律援助，之后要求其补充提供相应的证明材料;二是简化提供证据的程序，允许其在事实清楚、案情简单的基础上可以直接申请法律援助，降低法律援助的“门槛”，减轻农民工所负担的救济成本。

(二)拓宽法律援助资金来源渠道

1.政府加大财政投入力度。我国目前在这方面的法律依据是《法律援助条例》和《国务院关于解决农民工若干问题的意见》。其中《法律援助条例》第3条规定:“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”《国务院关于解决农民工若干问题的意见》第29条规定:“政府要根据实际情况提供一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。”

2.拓展社会公益资金来源。法律援助资金不能只依赖政府，社会也要承担一定的责任。因此，要通过大力宣传法律援助制度，动员全社会的力量，广泛募集社会资金支持法律援助。如2003年由司法部、中央文明办、中央综治办、全国总工会、共青团中央、中央电视台联合开展的“为实现公平和正义——法律援助在中国”大型公益活动就取得了良好效果［9］。

3.部分恶性案件由用人单位承担法律援助费用。虽然法律援助不具备惩罚性，但近几年频发的一些恶性案件如克扣、拖欠农民工工资、造成工伤不负责任等，让本就生活拮据的农民工更是雪上加霜。因此，政府及有关部门应按照党的十八届四中全会提出的要求，进一步深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制，依法惩处侵害农民工权益的各类违法行为，有必要探索由恶性案件的用人单位承担一部分法律援助费用的工作机制，一方面减轻国家的财政负担，另一方面也让违法者受到一定的惩戒，从而有效遏制侵害农民工合法权益的现象发生，达到维护社会公平和正义的目的。

(三)完善多部门协同联动工作机制

在司法行政机关设立的法律援助机构的基础上，在镇街增设法律援助工作中心，在农民工聚居地建立法律援助工作站或联系点，并派驻具备从业资格的律师或法律工作者为农民工提供诉讼代理、法律援助服务和咨询。如江苏南京市法律援助中心在劳务市场设立“外来务工人员法律援助工作站”，向农民工提供劳动就业咨询、指导其与用人单位建立合法劳动关系、帮助农民工审查用工合同文本，使维权工作更加贴近实际［10］。

申请法律援助涉及的部门很多，政府应当统一部署，依法全面履行政府职能，积极推行政府权力清单制度，确保在法治轨道上开展工作。同时，加强各部门之间的协调与配合，各尽其职，共同维护好农民工合法权益。司法行政机关的法律援助机构更应该积极、主动地与工商、民政、财政、卫生、交通、工会、妇联、信访、社会保障等部门沟通协调，做到信息互通，工作互动，更好地实现法律援助、司法救助和行政执法的衔接，最大程度上提高农民工法律援助的工作效率。

(四)加强法律援助队伍建设

党的十八届四中全会提出，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。法律援助从业人员是法律援助工作的具体执行者，其数量和素质在很大程度上制约着法律援助的社会效果。因此，当下首先要保证每个区县的法律援助机构都有与任务相匹配的正式在编工作人员和专职公益援助律师，并不断加强和推进法律援助队伍正规化、专业化、职业化建设。其次，加强法律服务队伍建设，努力增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的法律援助律师队伍。还要通过律师协会章程等做出律师无偿办理农民工法律援助的相关规定。再次，可以在社会招募有法律专业背景和基层工作经验的法律工作者，通过组织定期或不定期培训的形式提升其业务技能，有效发挥他们的专长。此外，还要对法律援助工作人员进行专业的心理咨询培训，将法律援助工作与心理咨询工作有机相结合，对受援人给予权益和心理咨询的双重援助，在维护受援人合法权益的同时，解决其心理问题，真正实现案结事了，维护社会和谐。再次，拥有大批热情洋溢的高素质大学生的高等政法院校无疑是一支法律援助潜在力量，有着较高的社会信誉，可尝试让政法院校大学生在导师指导下参与农民工法律援助工作，既可以在一定程度上缓解法律援助资源不足的困境，又可以使学生的理论知识在实践中得以运用，实为共赢。

(五)建立省际间、城际间法律援助协作机制

在农民工输入地与输出地之间建立协作机制并加强相互协作与配合。2007年7月我国35个城市在重庆召开了全国城际间农民工法律援助协作研讨会，并联合签署了《重庆协议》，约定对彼此之间外出务工人员进行法律援助联动，这是全国首次开展如此大规模的以农民工为主题的法律援助行动［11］。2013年，重庆市江津区司法局分别与云南省昆明市司法局等13个农民工集中输入地的法律援助机构就农民工跨省城际间法律援助签订了《法律援助工作协作协议》，使农民工在输入地行政区域内因工伤待遇、劳动报酬争议产生的法律援助申请，可直接通过双方协议这一“绿色通道”而被快捷受理，降低了行政运行成本，实现了资源共享，维护了外出务工人员的合法权益，减轻了受援人的经济负担，开启了城际间法律援助协作新局面。

(六)加强农民工法律知识宣传教育

对农民工的法制宣传教育要想取得事半功倍的成效就要讲究策略，故而应加强与新闻媒体的沟通与协作，加大法律法规的宣传报道力度，剖析典型案例，努力让农民工群体在每一个法律援助案件中真实地感受到公平正义，营造农民工法律援助的良好氛围。首先要善于综合分析农民工这一群体的性格特点、政治面貌、兴趣爱好、闲暇时间等等，通过广播、报纸、电视、网络等公共媒介，用简单明了、通俗易懂的语言重点向他们宣传那些与其切身利益相关联的法律法规，以及告知他们如何维权、如何申请法律援助等等。正如法学教授贺卫方所言，如果我们把政治、自由、民主解释成和他们密切相关，能给他们带来发展机会的东西的话，那么我相信，农民工对法律是不会那么冷淡的。其次要重视宣传对象，当下农民工法律援助知识的受众不仅仅是农民工，而应是社会公众。通过向人民大众宣传法律援助制度，社会各界才能主动将自己列为法律援助社会责任的承担者，积极为法律援助基金会捐款捐物和从事其他公益活动，以缓解法律援助经费不足的状况。对法律援助的宣传也只有如此，才能真正吸引农民工自发的来学法，从而懂法、用法，才能真正实现法律由“输血式扶贫”到“造血式扶贫”的转变。

四、余论

法律援助是社会稳定的“减压阀”，社会公平正义的“保障器”。习近平总书记系列重要讲话中多次强调，要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，为我们做好新形势下的法律援助工作进一步指明了方向。农民工阶层是中国近几十年来城市化进程的主力军。他们为“三农”问题的解决和城市化、工业化发展做出了巨大贡献。“读不懂农民，就读不懂中国。”农民工权益要靠法律保障，法律权威也要靠包括农民工群体在内的广大人民去维护。因此，农民工问题值得社会高度关注。提升农民工的维权意识，从而带动整个农民工群体法治觉悟的提高，政府及有关部门依法保障农民工的合法权益，对维护社会正义与安定，推动我国建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，具有重大的理论和现实意义。

［1］裴小梅.论如何完善农民工的法律援助服务——兼论农民工法律援助的律师服务模式［J］.河南司法警官职业学院学报，2006(4):83.

［2］本刊评论员.让更多人民群众享受优质高效的法律援助［J］.中国司法，2013(10).

［3］刘洪德.农民法律援助机制建设中存在的问题及治理对策分析［J］.农村经济，2007(5):115－118.

［4］徐卉.中国法律援助制度的建立与发展:从合作性危机到社会安全阀［J］.环球法律评论，2005(6):123.

［5］中国普法网.司法行政机关积极推动扩大法律援助覆盖面量质齐升法援惠及四十三万农民工［EB/OL］.［2014－02－08］.http://www.moj.gov.cn/index/content/2014 － 02/08/content_5257773.htm.

［6］张寒.经济潮中农民工的法律援助问题［J］.经济师，2010(3):108.

［7］国务院法制办政法司.法律援助条例释［M］.北京:中国法制出版社，2003:37.

［8］程鹏.法律援助公益活动启动［EB/OL］.［2003－08－07］.http://old.chinacourt.org/html/article/200308/07/73359.shtml.

［9］王晶.和谐社会构建中的农民工法律援助问题研究［J］.农业经济，2013(6):62.

［10］贾午光.高贞.农民工法律援助工作现状、问题及对策建议［J］.中国司法，2006(11):87.

［11］冯哲.农民工法律援助制度困境:分析与解决［J］.农业经济，2009(8):67.