土地流转中农民承包经营权益保障法律的冲突与完善

阮春新

（黄河交通学院 思想政治理论课教学部，河南 焦作454590）

改革开放以来，随着工业化和新型城镇化的深入发展，我国农村人口结构和农村土地关系发生着深刻的变革。新时期农户在土地承包经营权的流转中根据现实需要进行了积极的探索和实践，但也随之出现了一系列的问题，作为规范我国现有农村土地承包经营权诸多带有计划经济时代法律的相关规定逐渐不能够适应现实的发展，甚至在一定程度上限制和制约着农村土地承包经营权的流转，一些地方为单纯追求规模，依靠行政手段，违背农民意愿，盲目定制流转比例强制流转，村集体为了自身利益，变更承包合同等侵害农民承包权益。土地承包经营权的流转涉及我国农民的切身利益，分析土地流转中农民土地承包经营权法律保护存在的问题及法律保护现状，提出土地承包经营权流转中农民权利的保护措施和建议，有利于农村土地的规范流转，有利于帮助解决农民在土地流转中的实际问题，保障农民土地承包经营权流转权益。

一、土地流转中农民土地承包经营权法律保护现状

2001年12月，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》下发，针对当时社会背景条件下侵犯农民承包经营权的现象进行了规范，在一定程度上起到了保护农民土地承包经营权流转的目的；2002年8月全国人大常务委员会通过的《农村土地承包法》，以法律的形式赋予了农民长期有保障的土地承包使用权，使得农村土地承包关系、土地承包经营权流转管理在法律制度之下合理有序，维护了农村土地承包经营当事人的合法权益，稳定了我国家庭承包关系，成为我国农村土地承包经营权流转的基础性法律。在社会法学界争论农村土地承包经营权究竟是属于债权还是物权的属性时，2007年3月我国出台的《物权法》进行了明确的规定，该法在第三编用益物权中，将土地承包经营权列为第十一章专门进行了规定；另外，2004年8月出台的《土地管理法》、最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》、最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及中央一系列“三农”文件和行政条例共同调整着我国农村现有土地流转过程中农民土地承包经营权的保护职能［1］。

二、土地流转中农民权益保障存在的法律问题

（一）立法的缺失和冲突

由于我国《宪法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等法律在立法的时间上跨度较大，立法时由于农村土地承包经营权流转的历史背景、流转方式、流转规模等存在差异，各法律之间对农村土地承包经营权的流转规范不一，甚至还存在相互抵触的现象。《宪法》第八条、第九条、第十条等规定以我国基本法的形式确立了农村集体所有权的范围，农村集体所有的资源通过统分结合的承包经营制度，将农村资源的经营权承包给村民。农村集体组织享有的是农村资源所有权，是一种充分的民事权利，包含所有权中占有、使用、收益、处分的完整权利。《物权法》第五十九条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照规定行使所有权”的规定在立法语言上承认农村集体的所有权，但在行使农村集体所有权时，并未包含所有权的全部范围，仅仅是集体所有权中用益物权的范畴。《物权法》中第一百二十五条、第一百二十八条所列内容同样不包含所有权的全部范畴，允许流转的仅仅是土地承包经营权，并且在农村土地进行资本性运转中也没有详尽的规范。同样，在《农村土地承包法》中第四条更是明确规定，农村土地承包后，所承包土地所有权性质不发生变化，承包的土地也不得进行买卖，法律在保护我国农村土地使用范围的同时，也限制了土地流转后的用途。《农业法》在第九章专门规定了农民权益保护的章节，但重点规范了针对农民和农业生产经营组织的收费、纳税、筹资筹劳、农产品收购等内容，并没有涉及农村土地承包经营权流转中农民权益的保障，在农民权益保障中，对于遇到纠纷该法仅是原则性地规定农民及农业生产组织可以通过诉讼的渠道进行解决，没有针对农民、农业的特殊性创设合理的农民保护机制。

对于土地所有权的主体在法律中没有作出明确详细的规定，主体的不明确对于土地流转中法律关系的确定形成了诸多的不确定性，特别是法律对土地在使用权资本性运作中必需的市场价值评估、抵押，违反合同后违约责任等的模糊规定，制约着农村土里的有序规范流转。法律允许将农村土地承包经营权进行流转、抵押、入股，作为市场行为，任何投资都是有失败可能的，如果对农村土地承包经营权进行了资本化的运作，企业破产后如何进行清偿，法律并没有涉及。当然，全国各地土地质量差异较大，投入和产出比存在差异，如何建立一套适合我国国情的土地评估体系，也是我们需要解决的问题。一方面，法律的制定是将公民共同意志加以概括的总结，再来指导具体的社会生活，另一方面，法律还具有引导的作用，法律是人为设定的，基层农民对土地承包经营权的使用常常伴随着自发、趋利的性质，并根据生活实际，设立符合自己的流转方式，在农民设立的流转方式中，法律的原则性规定并不一定在农民的考虑范围之内，他们往往将利益和便捷性放在首位，随着改革开放以来农村宅基地的不断变化和交通技术的发展，城镇化的加速，农村集体组织的地域差异在逐渐弱化，村民集体组织在这一变革中本身也在改变和弱化，因此，立法过多的限制性对法律本身来讲就是一种局限。

（二）缺乏完备、统一的农村土地承包经营权流转法律规范

法律规定具有一定的抽象性，如果各规定之间再存在冲突与矛盾，就容易造成农民在合法权益受到侵害引用法律进行自我保护时，在基层法院产生适用法律和司法解释以及法官自由裁判权使用的不一致性，从而使实践中的矛盾和纠纷不断增加。《农村土地承包法》中对土地承包经营权的资本性运作进行了原则性的规定，但对于资本运作的注册、登记以及主体资格等缺乏相关的具体操作规范，导致在农村土地流转中随意性强、自发性流转多，且口头协议多，即便是签订了土地流转合同，合同的规范性也不强，对于合同的具体条款如主体、权利义务、时限也较为随意，甚至出现与我国其他法律相悖的情形。同时，我国地域较广，土地流转价格缺乏指导，没有规范的土地流转市场价格评价体系，缺乏规范的公信力较高的价格评价机构和组织，而土地流转时限一般较长，这就导致了农民在感觉到流转价格不合理时易于单方面变更承包合同，在达不到利益时又易采用较为激进的方式谋求利益，甚至引发冲突。因此，相关法律的制定与配套显得尤为重要。

（三）侵权的广泛性与法律保护的单一性

在我国的《农村土地承包法》以及《物权法》、《土地管理法》等多部法律中，在土地承包经营权流转中多采用意思自治原则，规定农户依照自己的意愿进行土地流转，并在流转形式、流转价格上遵循农民意愿，任何组织和个人不能够采取强迫和限制农民土地流转，但在实际中，一些人为了满足自己的需求，变相强迫村民流转土地承包经营权，甚至改变土地的用途转租给企业经营。一些地方为了片面追求地方利益，往往忽视法律法规，甚至借助行政手段随意对土地进行调整，虚化农民的土地承包经营权，常常发生损害农民利益的现象。由于法律对土地流转中农民权利的保护不到位，在农民诉求无法得到合理补偿时，常引发上访、群体性事件等社会矛盾。对农民土地承包经营权流转侵权的广泛性主要体现在侵权主体的多样性和侵权内容的广泛性上［2］。

1.对农民土地流转侵权的多样性

一方面，由于农民所处的经济地位、社会地位较低，对法律知识、国家政策的掌握有限，对自身土地权利的认识有限，利用法律维护自身权益的意识不足，而基层公职人员在经济利益的驱动下，不对农民土地流转进行正确的引导，对于农民土地流转纠纷不出面协调解决，甚至与公司、企业共同侵害农民的利益。个别村组织不但没有维护村集体成员的合法权益，还成为侵犯村民权利的帮手。另一方面，农民土地一般流转给农业企业、农村大户等具有较强经济实力的组织和个人，农民在土地流转中与其发生纠纷，在协商处理纠纷时常常处于弱势地位，法律没有相应的保障和监督机制，往往使农民权益容易受到侵害。

2.对农民土地流转侵权内容的广泛性

《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规明确了保护农民土地承包经营权的流转权利，但在农村实际土地流转过程中，却时常发生针对农民土地流转权利的侵权行为，主要表现一是基层政府组织和村集体强行收回外出务工农民承包地，收回进城落户农民承包地，收回出嫁女承包地等。二是利用职权违反法律规定在承包期内收回农民承包土地，随意违反与农民签订的承包合同，在利益的驱动下，借助村集体名义强制收回农民承包土地。三是人为设定承包条件，侵犯承包方的土地收益。比如承包过程中利用短期合同变相收费，假借政府名义私设收费项目等。对农民土地承包经营权的侵权使农民在维护自身权益时救济渠道狭窄，在我国《侵权责任法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律具体保障缺失的情况下，时常发生农民越级上访、自我伤害、群体事件等。

三、土地流转中农民土地承包经营权法律保护措施建议

（一）建立农村保障法律体系

我国农村社会保障虽然范围较广，但保障水平较低，土地依然承担着农民的社会保障职能。近些年，随着土地保障功能的削弱，以及我国农村家庭传统保障功能的削弱，社会对农村的保障亟须加强。随着城乡二元户籍制度的改革，进入城市的农民在社会保障、住房、医疗等方面应享有与市民相同的待遇，使农民安心生活，解除农民的后顾之忧，使其大胆对持有的土地进行流转。由于土地的收益时间长、受自然因素影响较大等特殊性，农民及农民土地流转后的承包方面临的农业风险较大，建立农业保险机制，完善多层次的农业风险转移分担机制，建立多方位的支持农业发展机制，有利于农业的发展，保障农民的土地承包经营权。

（二）修订我国现行法律法规中不合理的规定

农村土地承包经营权虽在表面特征上具有债权的特点，但其实际上更具不动产物权的属性，《物权法》在立法中结合我国实际对土地承包经营权、物权化的创新性立法，有效地保障了农民土地的权益，特别是在农民就土地承包经营权发生纠纷时，有了定性的法律依据，但该法关于这一部分内容的规范原则性较强，对法律具体适用缺乏具体的可行性，使得法官在具体法律运用中无所适从。进一步细化土地承包经营权、物权行使的细则有利于社会对法律的把握，以便更好地保障农民的权益。

农民土地流转纠纷属于民事领域纠纷，在农民遇到问题进行诉讼时，常常遇到举证难的问题。承包人员在进行诉讼中，依据民事诉讼法“谁主张谁举证”原则，需要承包人员主动完成土地流转民主程序的举证责任，然而在现实中这一要求较难实现。村集体组织民主程序许多流于形式，甚至许多不经过民主程序而直接进行分包，即便有一般也不会主动将证据资料交付承包人手中。同时，在合同变更、终止时对于地上附着物折价赔偿、土地投入如机井灌溉设施价格等缺乏统一组织进行鉴定，导致争议不断。诉讼法律制度在涉及该类诉讼中可以考虑采用严格责任举证制度以便保证纠纷中举证弱势一方利益［3］。

（三）加强司法建设，注重司法监督

政府及司法部门应领会中央促进农村发展的重大意义，熟悉中央关于农村发展的政策，充分发挥调解功能，妥善处理各类流转纠纷。特别是农村土地流转，关系到农民最根本的利益，司法机关作为调解纠纷的最后防线，要切实履行好自身职责，降低农民运用司法保护成本，加大司法救助力度，缩短案件审结期限，加快执行速度，促进农民在涉及土地流转相关纠纷中利用法律来解决问题。同时，还应该加强司法监督，防止地方政府、司法机关不作为、渎职行为发生，建立多渠道解决农民纠纷的机制。

［1］柴振国.农村土地承包经营权出资的法律冲突与协调［J］.河北法学，2012（5）：62.

［2］温世扬，兰晓为.土地承包经营权流转中的利益冲突与立法选择［J］.法学评论，2010（1）：29－34.

［3］韦鸿，陈凡.农村土地承包经营权流转中的冲突及其化解［J］.江苏行政学院学报，2013（6）：13－18.