城市少数民族流动人口服务管理体制机制的建构与完善

李吉和，卢时秀

(中南民族大学 南方少数民族研究中心，湖北 武汉 430073)

随着我国全面改革的深入推进和经济社会持续发展，各民族间的交往、交流、交融日益频繁。为摆脱贫困，改善生存状态，大量的少数民族成员走出农村和牧区，进入城市务工经商。2014 年召开的中央民族工作会议指出，对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。完善、创新城市少数民族流动人口服务管理机制，对促进少数民族流动人口更好融入社会有重要意义。

一、城市少数民族流动人口服务管理机制体系初步建立

经过多年的探索和实践，城市少数民族流动人口服务管理体制体系逐步建立，为后续的完善创新奠定了基础。

(一)开展城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点。党和政府充分认识到少数民族流动人口进入城市对服务管理带来的挑战，与时俱进，不断完善城市少数民族流动人口的服务管理体系。从2011 年7 月开始，国家民委在全国选取28 个城市进行少数民族流动人口服务管理体系建设试点，着重从少数民族流动人口对服务管理的需求、合法权益保障、创业、就业、语言等培训服务，民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动，开展社区民族工作，流出地与流入地沟通协作机制，动员社会力量等八个方面进行建设［1］。各试点城市围绕这方面要求，根据各城市少数民族流动人口的实际情况，制订了实施方案，完善创新少数民族流动人口服务与管理机制，取得了一定的成效，推动了少数民族流动人口积极适应并融入城市，促进了城市民族关系和谐发展。

(二)构建少数民族流动人口服务管理综合性平台。社区化服务管理和社区自治是未来城市解决自身问题发展的趋势。社区与少数民族流动人口工作、生活息息相关，社区是服务管理机制建立的核心。2011 年，国家民委、民政部在《关于加强新形势下社区民族工作的意见》中提出，要加强社区为少数民族流动人口的服务与管理，积极为少数民族流动人口在就业、语言翻译、法律维权等方面提供服务［2］。实践证明，凡重视社区服务管理的，工作就做得扎实有效，就有活力。不少城市以社区少数民族流动人口的服务管理工作为中心，成立领导小组，配备专(兼)职工作人员，建立社区基层服务管理机构。如温州市在130 个乡镇(街道)建立了基层民族宗教事务所，帮助少数民族流动人口解决生活和工作遇到的困难［3］。许多城市建立社区少数民族流动人员信息台账，对少数民族流动人口的基本情况做到心中有数，以便制定具体的政策措施。如安徽省芜湖市辖各县区均建有外来少数民族流动人口台账，分别录入少数民族流动人口的姓名、性别、民族成分、职业、住址、流出地等相关信息，还依托市清真寺实行报备案制度，对来寺过宗教生活的外地穆斯林建立流入流出人员花名册［4］。在建立机构、掌握信息的基础上，主动为城市少数民族流动人口提供服务。如湖南省株洲市在民族饭店、火车站、社区等少数民族流动人员比较集中的地方，设立专门的少数民族咨询和服务窗口;怀化、常德等地对无生活来源、无劳动能力、不能自行返家的少数民族流动人员予以救助;长沙、湘潭在高校中选拔优秀学生组成翻译队，在处理矛盾纠纷时提供语言支持。据初步统计，2012 年，湖南省民政厅共救助少数民族人员1.5 万人次，长沙市城管局引导2200 多名少数民族流动摊贩入店规范经营，并为1000 多名少数民族流动摊贩提供经营摊位［5］。

(三)保障少数民族流动人口合法权益。少数民族流动人口离开家乡，步入城市，面对社会差距，很容易产生文化震撼和不适应。为有困难或遇到纠纷时无所适从的少数民族流动人口无偿提供法律援助以保护他们的合法权益是服务的重要举措。如武汉市成立了“武汉法律援助中心民宗委办事处”，昆明市成立了“昆明市少数民族法律维权中心”［6］，深圳市成立了“深圳市少数民族法律援助工作站”［7］，等等。有的城市争取政策，专门招收懂得少数民族语言的公务员作为执法人员和民族宗教部门工作人员，既保障了少数民族流动人口在诉讼中使用民族语言文字的权利，也有利于协调处理少数民族流动人口问题［8］。法律援助行动经验需要总结，更需要持久化和常态化，切实维护少数民族流动人口的合法权益。

宗教信仰自由是我国的基本政策，也是少数民族流动人口应享有的合法权益。我国的少数民族群众很多有本民族的宗教信仰，并且有的民族宗教信仰非常虔诚，成为本民族文化和日常生活的重要组成部分。这些少数民族群众迁入城市后，尽管环境发生了变化，但宗教信仰并未淡薄。因此，保障城市少数民族流动人口宗教信仰和生活习俗权益，并为他们宗教信仰和生活习俗提供一定的支持和帮助是服务管理的重要内容。针对此问题，许多城市从党的民族政策的高度，采取多种措施，保障有特殊文化生活需求的少数民族权益。广东省针对信仰伊斯兰教清真饮食、殡葬、宗教活动存在的困难，或增加墓地面积，或新建扩建清真寺，或设立临时宗教活动点等，满足流动人口的宗教信仰和生活习俗需求［9］。

(四)建立输出地与输入地沟通协作机制。各地城市加强与输出地政府沟通联系，一些主要输出地政府在少数民族流动人口比较多的城市设立专门办事机构，共同做好输入地流动人口的服务管理工作。如河南省郑州市与青海省化隆县、循化撒拉族自治县等［10］，广东省佛山与青海海东、新疆乌鲁木齐及哈密等［11］，武汉市与新疆和田、喀什、阿克苏、青海海东、海北等，广西壮族自治区南宁市与内蒙古、宁夏、新疆、西藏四区首府城市以及新疆和田、甘肃临夏、宁夏吴忠等地，建立流出地和流入地双向沟通协作机制，从输出地到输入地全程做好权益保障工作［12］。这些输入地民委主动与输出地在当地办事处密切联系，了解少数民族流动人口在生产生活中的困难和问题，及时掌握外来少数民族人口的思想动向和利益诉求，并且协助当地政府协调处理一些棘手的问题。如杭州在对小餐饮业的治理过程中，面临众多拉面馆的整治。为此，从民族团结和社会稳定出发，为化解矛盾，杭州市民宗局通过与青海化隆和循化两县政府沟通，由两县分别派出一名干部常驻杭州，协助做好拉面店业主的工作，减少了冲突，效果明显［13］。这种协调机制，有利于城市少数民族流动人口适应城市管理，融入城市生活。

二、城市少数民族流动人口服务管理体制机制面临的新难题

当前，少数民族流动人口大量进入城市，并表现出新的特点，如外来的少数民族人数已经远远超过了户籍世居少数民族，以劳动适龄的中壮年居多，家庭化迁移和长期居住趋势愈发明显，从事的职业大多具有民族经济文化特点，从业同质性比较高等，对城市服务管理带来新的问题与挑战［14］。

(一)服务管理法律法规有待补充完善。随着城市少数民族流动人口不断增多，有关少数民族流动人员权益保障、社会服务管理的法律、法规还不够健全，不能完全保障少数民族流动人员的合法权益。1993 年，国家民委发布《城市民族工作条例》，虽然对当时做好城市民族工作有所推进，但其主要服务对象是城市世居少数民族，涉及少数民族流动人口权益保障的内容非常少，同时有关内容是原则性规定，可操作性不强。20 多年过去了，《条例》制定的社会环境发生了变化，城市少数民族成分和数量发生了巨大变动。由于户籍制度的限制，少数民族一旦离开户籍所在地，在社会许多方面就会受到排斥。他们既享受不到城市社会均等化服务，也失去了原有的民族政策惠及，即使散杂居民族政策也与之无关，成为社会的“边缘人”。所以，《条例》已经满足不了少数民族流动人口服务管理的诉求，亟待完善创新，从法的层面保护少数民族流动人口的合法权益。

(二)城市管理与小市场经营秩序失衡。一方面，由于少数民族流动人口大多来自然环境比较恶劣，生产力发展水平比较低，社会发展相对滞后的西部地区，许多人文化程度低，有的人还存在语言交流障碍，再加上对城市管理规定不甚了解，他们在进城初期往往对城市管理不适应，进而与城市管理部门发生冲突。如无照经营、乱摆摊设点、不依法纳税等。有的人最初确实不知道需要取得各种证件方可经营并要依法纳税，有的人因办证手续繁杂拖而不办，但也有的人是明知故犯，不愿办照和依法纳税。从笔者在郑州市、武汉市、广州市对一些流动人口经营的餐馆调查来看，目前有50%的经营户没有到工商部门、卫生食品部门、税务部门登记领取证件，能依法纳税的少之又少。有的经营户认为，自己从事的是小本生意，随时要走，没有必要去办理证照。过去因为这些问题他们和市政管理人员之间经常发生冲突与争执。另一方面，城市管理者面对大量涌进的文化习俗、生活方式、生产方式与现代城市迥异的少数民族流动人口，最初仅以原有的管理方式和理念来应对。管理手段落后，简单粗暴，重在管，而不是寓管理于服务，这样就不可避免地与少数民族流动人口产生冲突。到后来，这些管理者又觉得少数民族惹不起，对流动人口从不会管发展到不愿管、不敢管。有的地方政府甚至对一些少数民族流动人口不合理的要求，总想花钱买平安，其“示范效应”已经产生了消极后果，后患无穷。

(三)少数民族流动人口合法权益得不到完全保障。第一，少数民族流动人口子女入学难已成为少数民族流动人口面临的最大的问题。这是各调研地群众反映最强烈的问题，也是最大的服务诉求。现在虽然城市对流动人口子女入学条件有所松动，但当地政府为了强化对流动人口管理，一味强调子女入学其家长必须各种证件齐全才可以。由于多方面原因，绝大多数少数民族流动人口无法满足这些条件，因此其子女很难在当地顺利入学。不得已，他们或托关系入学，或让子女进民办学校，毫无办法的只能把子女送回老家上学。这样既不利孩子的学习教育，家长也不能安心工作。在调查中发现，有不少家长为了孩子教育而不断迁移。即使有学校接收，有的城市学校收的所谓“赞助费”也非常高。2012年夏天，笔者在南方某城市调研，群众反映，当地进入小学的赞助费已经从2011 年的3 万元上涨到5万元，许多人无奈接受。另外，有特殊生活习俗的学生饮食问题无法解决，特别是在中、东部地区城市幼儿园和中小学，因过去有清真习俗的学生少，都没有清真食堂。因此，家长不得不中午送饭到学校，有的学校为了维护学校教学秩序还不准送饭，由此引发矛盾和纠纷。因此，入学难、入园难、有特殊饮食习俗学生饮食难已成为某些少数民族流动人口最为揪心的事。第二，城市民族宗教活动和生活习俗设施不能满足需求。对于广大穆斯林来说，民族传统文化与伊斯兰教文化有着密不可分的关系。其中清真寺是穆斯林民族从事宗教文化活动的主要场所，穆斯林民族具有特色鲜明的民族传统节日如开斋节、古尔邦节、圣纪节等，每周的主麻日，各民族穆斯林会到清真寺参加民族宗教活动。同时，对流动人口中的穆斯林来说，城市中的清真寺既是宗教活动场所，也是感情交流的场所，也是生活必需品交易的场所。他们平时经营活动忙，只能利用主麻日礼拜前后时间，与亲朋好友进行短暂的见面和交流，以解缠绕的乡愁，互通彼此经营和生活情况。在武汉、广州、杭州、宁波等城市清真寺主麻日，做礼拜的人云集，原来的礼拜殿已经满足不了需要，其中参加宗教活动的绝大多数是外来穆斯林，包括众多的国外穆斯林。但由于这些城市清真寺非常少，如宁波有二万多穆斯林流动人口，但只有一座清真寺，并且还正在建设中，即使建成也满足不了日益增多的流动人口需要。广州市现存清真寺4 座，可用于礼拜的大殿面积只有1011 平方米，这对于众多穆斯林来说是远远不够的。这就促成了一些临时宗教礼拜点的出现，给规范管理带来麻烦。所以，在主麻日，清真寺院子、走廊全都挤满了人。再就是穆斯林过世后的“入土”问题。目前，城市的穆斯林墓地是按照户籍穆斯林的人口规划的，没有考虑外来穆斯林的安葬问题。如广州仅8000 座墓地，仅能勉强满足现有户籍穆斯林的殡葬需要。一旦有流动穆斯林去世，就无法安葬，有的只能运回原籍。

(四)经济收入普遍不高，社会保障程度低。目前，大多数少数民族流动人口收入相对较低。2011年、2012 年，全国少数民族流动人口雇员平均月收入分别是2310 元、2773 元，分别比汉族雇员低241元、447 元［15］［16］。并且这种差距有逐步拉大的趋势。当然，少数民族流动人口经济收入在不同地区、不同行业存在一定差距。在东部地区从业的少数民族流动人口收入高一些，如十二届全国人大代表热汗古丽·依米尔带出一千余名阿克陶籍“打工妹”在浙江务工，月工资达2700 元左右，为家乡创收近千万元。她2012 年考上新疆职业大学，2013 年当选全国人大代表［17］。一些有技术、懂经营，或者靠政府组织进行打工的人员收入也较高。而从事拉面馆饮食业的收入都比较高，如东莞一千多家清真拉面店中，每间店年收入8 万到10 万元不等。少数民族流动人口社会保障程度比全国平均水平要低。2011 年全国雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，但少数民族流动人口社会保障程度较低，未参加任何保险的少数民族流动人口达到68.9%。少数民族流动人口签订劳动合同比例也是比较低的。2011 年外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.8%［18］。但全国少数民族流动人口三分之一以上未签订劳动合同，比例高达35.9%，高于汉族5.5个百分点。

(五)从业“内卷化”导致冲突增多。最初，少数民族流动人口与城市管理部门以及城市居民发生矛盾乃至冲突比较多。但是随少数民族流动人口对城市逐渐适应，并与当地居民了解加深，包容性增强，这方面的矛盾和冲突在逐渐减少。相反，许多少数民族流动人口大多从事同一或相近行业，这种从业“内卷化”特征，很容易引发内部竞争和冲突。如穆斯林流动人口由于文化水平较低，职业技能单一，就业信息不畅，只能从事技术含量低、劳动强度大、从业成本低的第三产业，如拉面或者卖清真食品，或开清真商店等。最有代表性的是遍布中、东部地区城市大街小巷的“兰州拉面”馆和新疆少数民族从事的烧烤、干果买卖摊点经营。据调查，85%拉面馆经营者认为同行竞争激烈，并经常发生矛盾甚至流血冲突。原来一个城市只有数家、几十家拉面馆，现在发展到几百家甚至上千家，其竞争的激烈程度可想而知。有的城市为了减少冲突，成立了拉面协会，规定了开设拉面馆之间的距离，尽管开设距离从最初的500 米减到今天的300 米，但后来者与先来者之间及不同地区经营者之间的冲突仍不断发生，甚至由此而引发群体性流血冲突事件，这成为未来管理中面临最大的问题。

三、少数民族流动人口服务管理体制机制的完善对策

城市少数民族流动人口问题是我国流动人口总问题的一部分。目前全国流动人口存在的一系列问题，如户籍问题、权益保障问题，有赖于国家在全面改革时期对整个流动人口政策的调整。但少数民族流动人口与汉族流动人口相比，由于存在文化差异、语言障碍，加上教育水平低、经济基础差、生产技能弱等，更需要采取特殊政策加以应对。特别是少数民族流动人口绝大多数来自西部民族地区，他们的生存、生活状况关系到民族地区发展乃至稳定，处理不慎或处置不当很容易引发民族问题。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。这对完善城市少数民族流动人口服务管理机制有重要的指导意义。

(一)民族团结和城市法律法规教育是服务管理机制建立完善的思想基础。第一，要大力加强民族平等和民族团结的宣传和教育，促进民族之间的交流和团结。总体上说，近些年来，城市少数民族流动人口与城市居民间的了解在不断加深，矛盾在减少，但民族偏见乃至歧视仍然潜伏在不少人的意识中，并且会在一定场合、通过某些事件表现出来。如前一阶段发生的“切糕事件”，本是个案，后来演绎成对整个某些新疆人的刻板印象。第二，要加强对城市管理人员的素质教育。对少数民族流动人口不仅要管理，更要服务，管理的目的是为了更好地服务。对流动人口中存在的不规范问题，如证照不全、不能按章纳税、乱摆摊设点、在居民区和主要街道开设餐馆造成安全隐患和污染等现象，需要教育、管理，但要教育态度正确，管理方法科学。可以说，对少数民族流动人口如何管理也体现了民族感情问题。当然，对违反城市管理规定的情况也不能视而不见，要晓之以理，动之以情，多沟通、交流，依法依规办事。从课题组在不少城市调查情况看，目前城市有关部门普遍存在对少数民族流动人口不是不管的问题，而是不敢管的情况越来越多。第三，加强城市少数民族流动人口的法制教育，坚决制止违法犯罪现象发生，树立少数民族流动人员的良好形象。输出地、输入地政府及有关部门要持续地教育引导少数民族流动人口要树立民族自尊心和自豪感，进入城市后要遵纪守法，维护民族的形象和个人的形象［19］。对违法行为绝不姑息，坚决杜绝花钱买平安现象发生。

(二)完善法律法规，服务管理法制化。少数民族流动人口最初进入城市并在城市立足主要基于亲缘与族缘关系。但是随着流动人口越来越多，就业地和从事职业的多元化要求人们之间的信任关系必须从基于个人交往和相同的血缘地缘提升到基于法律制度，依法保障少数民族流动人口的权益［20］。“要与时俱进完善和创新具体政策举措，细化民族法律法规，推动有关部门出台针对性、操作性更强的配套规章”［21］。现行的《城市民族工作条例》修改工作已经进行多年，但由于情况比较复杂，各地、各部门意见不统一，修订工作至今还没有完成。《城市民族工作条例》不能修订完善并重新颁布实施，势必影响全国各地对相应法规的修订与制定。各地要根据实际情况，尽快制定《城市少数民族流动人口权益保障条例》，并从政治、文化、生活习俗等方面进行细化，使每一条具有可操作性。

(三)依法保障少数民族流动人口合法权益。少数民族流动人口子女既是民族的未来，更是祖国的未来。如果他们在经济社会发展的今天仍然不能接受良好的教育，将对民族地区和少数民族发展产生不利的影响。少数民族流动人口在内地城市接受义务教育是公民应该享有的权利，同时各民族孩子在学校共同学习、互动，也有利于增强加强民族团结，增强少数民族对国家的认同。这几年，国家为了改善边疆民族地区教育，增进民族间了解，在内地不少城市举办了“新疆班”和“西藏班”。相比之下，让少数民族流动人口子女进入城市学校接受义务教育岂不是事半功倍吗?因此要按照《义务教育法》，充分挖掘公办学校的潜力，尽量多地接受少数民族流动人口子女入学，对他们在收费、管理等方面与本地学生同等对待，不得违反规定向少数民族流动人口子女加收各种费用，并对家庭困难的学生实施救助。公办学校资源不足时，应将他们就近安排在政府委托的民办学校就读。任何学校不得以任何理由拒绝接收少数民族流动人口子女入学。特别是城市中的所谓“民族学校”，更要以招收城市少数民族包括流动人口的学生为主，规定凡是少数民族学生达到30%以上的中小民族学校，国家民委、教育部、地方政府三方给予一定财力支持，教师在职称晋升等方面给予一定优惠，以资鼓励。对违反规定的要严肃处理。在中、东部地区不少城市的中小学和幼儿园还没有清真食堂，这对众多的穆斯林流动人口子女就学饮食也造成很大的困难。过去有清真饮食习俗的学生比较少，这个问题表现得不是很突出，但随着穆斯林流动人口的增多，这个问题亟待解决。2000年，《教育部、国家民委关于在各级各类学校设置清真食堂、清真灶有关问题的通知》对学校设置清真食堂有明确的规定，必须严格认真执行［22］。在现阶段，还要鼓励民间办民族幼儿园，解决有民族生活习俗特殊要求的幼儿入园饮食难问题。笔者在调查中提出由相同生活习俗的民间人士来办幼儿园时，绝大多数家长表示赞同。

另外就是城市宗教活动场所不足问题。这个问题之所以在中、东部地区普遍存在，既有历史原因，也有现实因素的影响，从根本上来说还是认识问题，观念问题。有的地方政府和领导对宗教尤其是少数民族宗教信仰存在恐惧心理。有的害怕因宗教问题引发民族问题，破坏当地的稳定。有的怕宗教场所增多了，为少数民族流动人口服务好了，吸引更多少数民族流动人口进入，从而给城市管理带来麻烦。他们看不到宗教对社会和谐作用的积极因素，看不到少数民族流动人口对当地发展的促进作用。这种观念不改变，少数民族服务管理工作肯定做不好。应在依法加强对宗教管理的前提下，满足少数民族流动人口合法的宗教信仰需求，发挥宗教的正能量作用。

(四)发挥政府在少数民族流动人口服务管理方面的主导作用。政府掌握着众多的各种资源，在许多领域拥有强大的话语权，在为少数民族流动人口服务管理上有着不可替代的作用。要秉承以人为本、服务为先的理念，多为少数民族流动人口办实事，把管理服务做到少数民族流动人口身边和心里，让他们看得见、摸得着，深切感受到输入地党和政府对他们的温暖，感受到民族大家庭平等团结互助和谐。对城市少数民族流动人口服务管理，只要做到“重在平时、抓好平常，重在交心、以心换心，就能赢得各族群众的拥护和支持”［21］。

首先，城市民族工作重心应转向少数民族流动人口服务管理上。与此相适应，加快城市民委机构改革，转化服务职能，重点做好少数民族流动人口的服务管理工作，国家以及省、直辖市、自治区和有关城市民委要设立专门的少数民族流动人口管理机构。民委不能成为有关部门处理民族问题的减压阀、救火车或灭火器，总是处在被动地位。其次，政府要在为少数民族流动人口劳务输出、技术培训等方面起主导作用。城市少数民族流动人口在城市主要从事低层次行业多，经济收入偏低，且从事同一行业人员多，这与其文化程度低、缺乏技术培训、就业面狭窄有很大关系。因此，要由输出地政府联系输入地政府和企业，根据输入地需求，专门进行专业技能和城市管理法律法规培训，组织劳务输出，为少数民族流动人口提供更多的就业机会。并且要与需要劳动力的企业签订劳务输出合同，根据企业对劳务的需求组织培训，在劳动时间、福利保障等方面严格按照国家的规定办事，保障他们的合法权益。这方面已经积累了不少经验，值得借鉴和推广。如新疆乌鲁木齐市对少数民族流动人口采取政府财政投入、委托培训学校培训的方式，取得了良好的效果［23］。第三，输出地与输入地继续加强沟通协作，不断拓展合作内容。少数民族流动人口进入城市存在一定的盲目性、无序性，再加上在输出地很少进行教育和技术培训，使很多流动人口在城市不适应城市管理，也难以找到待遇高的工作，给城市管理带来一系列问题。因此要做好少数民族流动人口的服务与管理必须标本兼治，加强输出地与输入地政府有关部门的协商、交流、合作。输入地与输出地在信息共享方面要开展积极合作，及时沟通信息、通报情况。输入地要建立少数民族流动人口电子信息数据库，并与民族地区实现动态实时共享。输出地要主动帮助提供赴城市经商、务工少数民族人员名单、基本情况，做好其家属思想工作。输入地教育部门要重点掌握并相互通报少数民族适龄儿童入学情况，为儿童入学提供方便，解决流动人口的后顾之忧。输出地与输入地政府要定期组织、协调两地公安、城管、民政、工商、教育、民宗等政府部门开展互派干部交流挂职锻炼工作，互相学习、沟通有效工作经验，推进两地政府各部门间联系沟通，共同了解少数民族流动人员在经营、生活方面所存在的困难和问题。在新时期，随着少数民族流动人口不断增多，合作机制需要不断加强，合作内容要不断拓展与深化。

(五)动员社会力量进行服务管理。仅靠政府进行管理和提供服务已经满足不了少数民族流动人口诉求，需要动员各方力量参与。首先，要依托社区，组织和发动社会力量，发挥少数民族代表人士和相关社会团体的积极性，化解民族矛盾和纠纷。特别是清真寺阿訇在协调处理穆斯林内部矛盾有重要作用。政府可以率先在一些城市实行向社会组织为少数民族流动人口服务购买服务，动员志愿者参与服务，共同做好少数民族流动人口服务管理工作。其次，探索让少数民族流动人口建立自组织进行服务与管理。依托清真寺和宗教界人士，建立自组织。如济南市建立外来穆斯林联谊组织，成立若干联络小组，选出在穆斯林中威信较高、组织协调能力较强、热心为穆斯林服务的骨干为负责人［24］。2005年和2010 年，南京市先后在市伊协成立了“西北穆斯林联络组”和“新疆穆斯林联络组”［25］。这些地方通过联谊组织搭起了覆盖外来穆斯林个体业户和经营单位的服务管理网络，提高了外来穆斯林的自我管理能力，增强了服务管理的有效性。

总之，随着我国经济社会发展，新型城镇化推进，人口流动已经成为常态。少数民族流动人口作为流动人口大军的重要组成部分，对促进民族间交流，繁荣城市文化，加快城市发展，起到了积极的作用，不能认为是增加了城市负担。同时还必须看到，由于少数民族流动人口进入城市后，存在着民族传统文化与城市现代文化等方面的冲突，加上城市在基础设施和文化生活方面准备不足，在回应少数民族流动人口基本诉求尤其是权益保障诉求方面面临诸多挑战。因此，面临社会条件的变化，必须与时俱进，从民族团结和服务的理念出发，不断创新、完善城市少数民族流动人口政策，保障其合法权益，促进民族关系和谐发展。

［1］国家民委开展第四批少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作［EB/OL］.国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/art/2013/5/9/art_31_183718.html.

［2］关于加强新形势下社区民族工作的意见［EB/OL］.国家民委网站，http://zcfgs.seac.gov.cn/art/2012/1/17/art_3433_164533.html.

［3］王珍，蒋汉意.让少数民族遇到困难摸得着门找得到人:浙江温州率先实现统战民宗工作基层组织全覆盖［N］.中国民族报，2013-04-30.

［4］马小龙.安徽芜湖:让少数民族流动人口“圆梦”江城［N］.中国民族报，2013-05-14.

［5］湖南加强少数民族流动人口服务管理体系建设 吉首鹤城成试点［EB/OL］.新流网，http://news.sina.com.cn/o/2012-12-19/151625849444.shtml.

［6］滇民.昆明成立“少数民族法律维权中心”［N］.中国民族报，2013-03-08.

［7］方少鸿.深圳多举措保障少数民族合法权益［N］.中国民族报，2013-05-03.

［8］潘正云，沙马日体.少数民族流动人口怎样与市民和谐相处探析:以成都市金牛区市民与少数民族流动人口关系为例［J］.西南民族大学学报(人文社会科学版)，2007(8):30-33.

［9］陈绿平.广东省:把握主题创新机制推进城市民族工作创新发展［EB/OL］.国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2010-06-25/1277366389217627.htm.

［10］河南省郑州市加强少数民族流动人口管理服务工作［EB/OL］.国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/art/2013/8/14/art_36_188874.html.

［11］汤耀国，王攀，宋常青.少数民族人口“东南飞”稳定成珠三角管理难题［J］.瞭望新闻周刊，2010(49):77-79.

［12］南宁市民族事务委员会.南宁:让少数民族流动人口安居乐业［N］.中国民族报，2013-05-21.

［13］王珍，辛永刚.打造城市民族工作的“社会化”网络［N］.中国民族报，2013-10-18.

［14］李吉和，马冬梅.当前中国城市少数民族流动人口基本特征:基于中、东部地区穆斯林群体的调查［J］.云南民族大学学报:哲学社会科学版，2013(5):44-51.

［15］国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2012［M］.北京:中国人口出版社，2012.

［16］国家卫生和计划生育委员会人口司.中国流动人口发展报告2013［M］.北京:中国人口出版社，2013:190.

［17］杨明方，胡仁巴.“打工妹”热汗古丽的梦圆了［N］.人民日报，2013-03-14.

［18］国家统计局.2011 年我国农民工调查监测报告［EB/OL］.国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

［19］田代武，张克勤，朱朝晖，吴国华.城市少数民族流动人口现状调查:以长株潭两型社会试验区为例［J］.民族论坛，2011(9).

［20］马宏伟.城镇化:怎样做到以人为核心［N］.人民日报，2013-06-13.

［21］王正伟.重在平时 重在交心:关于民族工作贯彻群众路线的思考［N］.人民日报，2014-02-26.

［22］教育部、国家民委关于在各级各类学校设置清真食堂、清真灶有关问题的通知［EB/OL］.中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60734.htm.

［23］热娜·乌布力.乌市为少数民族流动人口举办培训班［N］.新疆日报，2010-12-21.

［24］徐中林，徐欣欣.探讨城市清真寺现代功能拓展与社会管理创新:以济南市清真寺服务管理穆斯林流动人口为例［J］.中国穆斯林，2013(1):40-43.

［25］宁民.南京让少数民族流动人口沐浴在发展的阳光下［N］.中国民族报，2013-10-29.