推进协商民主广泛多层制度化发展对策浅析

◎陈宝英

社会主义协商民主制度是中国特色社会主义制度的重要基础，是我国民主政治建设的重大课题，是一个不断发展、完善和健全的系统。健全社会主义协商民主制度，必须增进协商民主的广泛性，增强协商民主的多层性，推进协商民主的制度化。而推进协商民主广泛多层制度化发展，不仅要激活我国现存制度体系中的协商政治存量，促进协商民主纵向连接、横向联动，而且要学习借鉴其他国家协商民主理论中的有益成果，结合中国实际建设具有中国特色的新型智库。

一、拓宽基层组织的协商渠道

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，基层组织是广大人民群众从事社会活动和政治活动的重要载体。推进协商民主向基层延伸有利于密切联系群众、巩固基层政权、扩大执政基础、构建和谐社会。基层民主协商与中央一级或是政党之间的协商相比，协商内容比较具体，主要聚焦于具体的利益诉求，更具广泛性和全面性，协商的方式也比较灵活，可以通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式达成共识。具体来讲，乡镇基层、城市社区、企事业单位、社会组织的基层协商民主可以通过以下途径实现：（1）民主恳谈会；（2）居民会议；（3）职工代表大会和工资集体协商制度；（4）社区论坛。

二、加强立法协商

立法协商是指具有立法权的人大及其常委会或其他行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与公民、组织、团体、机关、企业事业单位等在立项、起草和审议阶段进行的协商民主活动。立法协商的实质是民主立法，就是通过人民群众的广泛参与，使立法能够更好地集中人民的智慧，体现人民的意志，维护人民的利益。立法部门要想听取有价值、有分量、有见地的意见和建议，应首先制定协商计划并就有关法律问题进行情况通报、说明和解释，通过组织协商大会、专题小组、政党协商等形式听取各方观点，达成一致共识，减少立法阻力。法律是带有根本性、长期性、稳定性、强制性的行为规则，一经通过生效，就不能轻易改变，否则就无法维护其权威性和严肃性，因此，立法必须采取严格的法律程序。但也应当明白，立法协商是发扬民主的过程而不是立法程序，是立法机构广泛听取各方面意见建议，并根据其合理性、科学性、可行性进行采纳的过程，协商结果不是正式法律条文，对协商主体特别是立法机构并不具有法律约束力。立法协商作为民主立法的重要体现，要面向社会方方面面和广大民众，必须科学组织。实际操作中，主要采取以下程序进行：（1）正式程序；（2）非正式程序；（3）调查程序；（4）咨询程序。

三、加强行政协商

行政协商，是行政主体同公民、法人或其他组织依照一定程序，就行政管理及其相关事项进行沟通、对话，进而达成共识的行政行为方式。行政协商是社会主义民主政治制度的组成部分，是现代行政法治理念催生的行政方式。开展行政协商不能寄希望于某位领导者的个人素养，而应当通过法制化的途径加以保障和规范，保障公众参与行政决策协商的权利，规范行政协商活动有序、有效地开展。行政协商的内容一般涉及群众切身利益，比较现实、具体、琐碎，工作随意性比较大，目前行政管理工作中出现的问题特别是群众反映强烈的一些问题，都与缺乏充分的民主协商有关，是我国整个协商民主体系的薄弱环节，要改变这一状况，必须建立健全行政协商的具体制度。对此，应进一步健全政府信息公开制度，着力规范行政协商操作制度，同时应建立行政协商的长效机制。

四、加强社会协商

社会协商是指围绕当前公众共同关心的重大社会问题，由党政机构代表与有关的公众群体或团体进行的平等、直接、有效的沟通、协商和对话，并就最终问题的解决达成共识，以消除政府和相关社会群体的误解和对立局面。由于改革开放的深入，我国的社会阶层结构和利益结构也发生了深刻变化，新的社会阶层出现了，新的社会组织问世了，新的价值观念产生了，他们代表着不同阶层和利益群体的利益并发出多样化的声音，要求民主，要求自由，要求权利，要求平等。面对这种复杂情况，我们必须通过社会协商对话，妥善处理各种问题和矛盾,畅通社情民意表达渠道、健全完善社会公众参与和诉求机制，确保不同利益群体充分发表意见，既要高度关注社会弱势群体又要高度关注那些没有主动融入或被纳入传统的民主党派、人民团体之中的各种社会组织。

五、健全决策咨询制度

决策是指国家行政机关在法定的权力职能范围内,按照一定程序和方法而做出的处理国家公共事务的决定。决策咨询是政府决策部门或决策层面向社会各界听取专家学者意见、汲取民众智慧的活动。正确的决策，是做好一切工作的前提和基础，当前我们正处在社会转型期、利益调整期、矛盾凸显期，面对复杂多变的竞争环境、突飞猛进的信息更新，政府决策的难度日益加大，单靠领导者个人或一个领导班子自身的智慧和能力，很难保证决策的科学性，必须广泛集中各方面才智，有效弥补决策者在时间、精力和学识等方面的不足。决策咨询的重点是相关领域的专家学者和富有经验的实际工作者，他们对相关领域的问题具有深入研究和独到见解，所以相关部门应当把听取专家意见作为政府决策的重中之重，更应将把了解实际工作者的看法作为必经环节。

六、建设有中国特色的新型智库

智库是直接或间接接受政府部门咨询、独立研究并主动向政府相关部门提供研究报告和对策建议的机构。智库作为专业研究机构，对政府决策发挥着越来越大的作用，是国家软实力的重要组成部分。它以专业、客观、独立的方式提出公共政策主张，为决策者解决经济、政治、社会、外交等方面的问题出谋划策，帮助决策者制定和推行政策，并就有关政策进行论证、评估，为政策实施向社会做出必要的说明和引导；智库可以平衡分歧，在利益群体和诉求多元化的环境下，借助其客观、公正的立场提出政策观点，为不同群体的利益诉求提供交流平台；智库可以为国家发展和社会进步储备人才，通过专家学者撰写文章、出版论著、发表评论、开展研讨，对社会公众进行政策传播和普及。党的十八届三中全会提出要建设有中国特色新型智库，充分发挥资政启民、研判趋势、推进改革的作用，为此我们要做好以下各项工作：正确处理好各种不同性质智库之间的关系；尽快实现智库精细化发展；依法推进智库的独立性建设；不断加强同国外有名的智库合作交流。

七、进一步推进协商民主制度化、规范化和程序化

协商民主的制度化是指通过具体的制度设计、制度安排，将协商民主以法律的形式确立下来。协商民主的规范化是指通过国家的立法机关制定一系列协商规则，用来指导、约束协商参与者的行为。协商民主的程序化是指为了建立完整的协商民主体系而预先编制的一系列工作执行方案。协商民主的程序化要求对协商的议题、时间、内容，协商成果的处理机制等有明确和具体的规定，使每一个协商参与者都能共同遵守，使每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循、按章行事，不因人、因事、因时而异，杜绝随意性和盲目性。只有实施协商民主制度化、规范化和程序化，才能避免协商民主在实施过程中的随意性、任意性、不确定性。协商民主的制度化、规范化和程序化既相互依存、相互联系，又相互渗透、相互作用。制度化是前提，规范化是手段，程序化是保证。制度化必须遵循一定的规范和程序才能实现，规范化则需要用制度的形式固定下来，对履职进行程序的约束，而程序化则要求在履职过程中坚持正确的方法步骤和程序设计，使之操作更规范，也需要用制度形式固定下来。要进一步推进协商民主制度化、规范化和程序化，就必须把协商民主纳入法制轨道，制定协商民主的法律规范，使协商的组织、内容以及程序等都由国家的法律来调整，使协商民主成为一种制度化的协商，使协商的结果逐步成为具有实际约束力的共识性规范。为此，应当规范协商主体的权利义务、规范协商的对象、协商的形式；同时应强化协商的效力和程序建设。

总之，中国特色的协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式，它打破了精英政治的寡头铁律，打破了只有知名人士有权讨论公共事务的政治逻辑，使传统决策过程中的不公开运作变为阳光下公开运作；它提高了广大群众对政府的信任，使政府决策更加贴近于民、贴近于心；它维护了社会不同群体的利益，化解了矛盾，减少了冲突，推动了社会主义和谐社会的建立。但是应当看到，社会主义协商民主制度在我国还很不完善，需要我们不断探索、不断创新，只有坚持不懈地推进协商民主广泛多层制度化发展，才能使协商民主制度的独特优势发挥得更好，才能使协商民主制度在中国特色社会主义现代化建设中发挥更大的作用。