关于西藏和四省藏区精准扶贫精准脱贫的思考

李 宏

贫困问题几乎是所有发展中国家面临的重大课题，反贫困是古今中外治国理政的一件大事。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。新中国成立以来，我们党带领人民持续向贫困宣战，特别是改革开放以来，我们实施大规模扶贫开发行动，使7亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会打下了坚实基础。党的十八大以来，我们把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在更加突出的位置，大力实施精准扶贫，不断丰富和拓展中国特色扶贫开发道路，扶贫开发事业取得了新的显著进展。当前，我国脱贫攻坚形势依然严峻。脱贫目标艰巨繁重，到2020年7000多万农村贫困人口脱贫，需要每年减贫1000多万人。十八届五中全会提出了全面建成小康社会的扶贫目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。从实现全面小康的任务看，各项经济社会发展目标不难完成，贫困才是最大短板。正如习近平总书记在“十三五”规划建议说明中谈到的，“我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。”西藏与四省藏区在国家发展稳定大局中处于十分重要的战略地位。由于自然和历史诸多因素，经济社会发展存在许多特殊困难，发展基础相对薄弱，经济区位不利，基础设施落后，发展的制约因素十分明显。同时，青藏高原在生态环境方面担负的特殊使命也导致难以进行大规模开发。西藏与四省藏区和东部地区以及与其他内地相比，发展差距还在扩大，藏区城乡之间、各地藏区之间发展差距也比较明显，农牧民收入偏低，缺乏增收的有效途径。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上指出，同全国其他地区一样，西藏和四省藏区已经进入全面建成小康社会决定性阶段。要牢牢把握改善民生、凝聚人心这个出发点和落脚点，大力推动西藏和四省藏区经济社会发展。要大力推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况。应该说精准扶贫、精准脱贫，同全国同步实现全面建成小康社会，对于西藏和四省藏区具有更为重大的政治意义和现实紧迫性。

一、“改善民生、凝聚人心”的出发点与落脚点

中央新的治藏方略的一大亮点，是“富民兴藏”和“凝聚人心”，就是民生工程与民心工程并重，满足百姓的物质需求和精神需求。现在，西藏和四省藏区已经进入全面建成小康社会决定性阶段，改善民生、凝聚人心首先就要切实加快迈向全面小康的步伐。应该清醒看到，由于特殊的自然条件，在全国14个集中连片特殊困难地区中，西藏和四省藏区是贫困面最大、贫困程度最深的地区，必须把解决困难群众脱贫问题作为实现全面小康目标最突出的任务，在补短板上用全劲、使全力。扶贫脱贫，重在精准发力，要着力找穷根、拔穷根，扎实解决导致贫困发生的关键问题，大力推进基本公共服务，让资金和项目进一步向农牧民倾斜、向基层倾斜、向贫困地区倾斜，多办合民意、惠民生的实事，尽快改善特困人群生活状况，提高扶贫方式实效性，致力于增强贫困地区“造血”功能。习近平总书记在中央民族工作会议上曾指出：“解决好民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好”。“做好民族工作，最管用的是争取人心”。在第六次西藏工作座谈会上又提出把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，治藏方略的“六个必须”突出改善民生和凝聚人心，其中第二至第六个“必须”都与民生和民心直接相关。第三个“必须”，强调要把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点。目前，西藏和四省藏区发展滞后问题没有根本改变。在民生问题中，困难群体往往有更多更强烈的诉求，因此需要给予更多的关注和帮扶。“富民兴藏”和“凝聚人心”，就是要做好藏区的物质和精神两方面工作，通俗地讲，就是“管好肚子”和“管好脑子”，民生连着民心，民心凝聚力量，使藏区各族干部和群众心往一处想，劲往一处使。改善民生与凝聚人心，互为条件，辩证统一，是物质变精神、精神变物质的关系。既着力解决群众最关注的现实利益问题，又着力加强教育引导，增强各族群众对党和国家的向心力，把物质力量和精神力量都汇聚到全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦上来，西藏发展进步就有了最坚实的基础和保证。由此可见，西藏和四省藏区的扶贫脱贫问题，不仅是一个民生问题，更是一个人心问题，关系到维护祖国统一加强民族团结，关系到社会和谐稳定与长治久安，关系到打牢各族人民共同团结奋斗共同繁荣发展的思想基础，关系到各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。在这样的大视野下，西藏和四省藏区的扶贫脱贫问题被赋予了更为重要的意义。

二、实施精准扶贫精准脱贫是全面建成小康社会的首要前提

这是课题研究体现的时间价值、战略价值和意义。十八届五中全会提出了全面建成小康社会的扶贫目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。早几天召开的政治局会议，则在目标前面加上“确保”两字--也就是说必须完成、没有商量。这次大会再次强调了“确保”——确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。从实现全面小康的任务看，各项经济社会发展目标不难完成，贫困才是最大短板。正如总书记在“十三五”规划建议说明中谈到的，“我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。”当全面建成小康社会的任务日渐紧迫，“不容一个人掉队”的“全面建成”目标的实现与扶贫成败与否有巨大的关联。“精准扶贫”已上升为国家战略，迫切期待一系列“超常规”举措和政策“组合拳”取得看得见的成效。

扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板在于农村。没有贫困地区的脱贫奔小康，全面建成小康社会的目标就不可能实现。一是扶贫开发是实现全面建成小康社会必解难题。木桶管理理论告诉我们，一个木桶盛水量的多少，不取决于该木桶最长的那块木板，恰恰取决于这个木桶最短的那块木板。贫困地区及贫困人口就是全面小康社会目标实现的那块短板，这些贫困群众不脱贫致富，全面建成小康社会的目标就难以实现。二是扶贫开发是促进和谐社会建设的重要举措。理论和实践都告诉我们，区域发展失衡、基尼系数高企、居民收入差距悬殊势必影响社会和谐稳定。我们必须通过扶贫攻坚，缩小差距，推进基本公共服务均等化，夯实和谐社会发展基础。三是扶贫开发是推进科学发展的重要抓手。以人为本、五个统筹是科学发展观的核心内涵，扶贫开发既是科学发展必须解决的重要问题，也是科学发展的重要内容及重要抓手，没有扶贫开发，就难以推进区域协调发展和社会和谐发展，也就没有经济社会的可持续协调发展。

到2020年7000多万农村贫困人口脱贫，需要每年减贫1000多万人。西藏和四省藏区面临更加严峻的扶贫形势，如何与全国同步实现全面建成小康社会，扶贫脱贫是首先要补的短板和要解决的难题。例如，2014年，西藏自治区有贫困人口69万，占总人口的21.7%；贫困人口发生率23.7%，高于全国17个百分点；四川藏区贫困人口还有29.7万人，贫困发生率达16.7%，高出全省9个百分点，其他藏区也存在同样情况。因此，西藏和四省藏区不仅要实现脱贫,还要解决增贫(贫困人口发生率)的问题,扶贫脱贫任务艰巨繁重。脱贫攻坚先易后难，越往后成本越高、难度越大、见效越慢；经济发展内生动力不强，贫困人口就业和增收难度增大，一些农牧民因缺技少能陷入贫困……党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，把“扶贫攻坚”改成“脱贫攻坚”，明确了新时期脱贫攻坚的目标，到2020年实现“两个确保”：确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。可以说，全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。今天，脱贫攻坚既面临着一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况新挑战。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标。坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，责任重大，时间紧迫。在理论指导与实践方法上都需要持续创新，还有许多未知的问题和困难需要我们勇敢地去面对、去研究、去探索。

三、精准扶贫精准脱贫是打赢脱贫攻坚战的基本方略

这个问题是本课题研究的核心内容，也是研究的突破推进之处。实施精准扶贫精准脱贫的前提是深刻理解全面把握“精准扶贫”的要义。习近平总书记2012年底到河北阜平老区考察时，关于扶贫工作，他讲不要用“手榴弹炸跳蚤”，到了2013年10月，总书记到湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”概念。2015年在贵州又提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，讲了六个精准，“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。越往后“精准扶贫”内涵越丰富，操作性越强。习近平同志指出：“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”这表明，精准扶贫是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题的重要途径。在实际工作中，应对贫困村、贫困户进行精准化识别、针对性扶持、动态化管理，扶真贫、真扶贫。这样就可以因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，避免搞大水漫灌、走马观花、大而化之。2015年11月23日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，继五中全会之后再次强调扶贫开发重要性，对扶贫工作作出部署。“精准扶贫、精准脱贫”这一概念再次被提及，并作为基本方略加以确认。会议指出，“充分发挥政治优势和制度优势，把坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶和集中连片特殊困难地区开发紧密结合。”习近平的精准扶贫思想是新常态下，我国扶贫开发超常规的创新、顶层设计与措施，是中国共产党和政府今后一个时期对于贫困治理工作的指导性思想，将对我国扶贫成败起到决定性作用。

四、如何将“以贫困者为本”作为扶贫工作的核心价值观

将提高贫困者素质作为扶贫的战略要素，应该是精准扶贫应有之义。农民素质较低、观念落后、发展能力差是造成贫困的重要原因之一。因此，扶贫开发工作要取得实效，关键在于解决人的观念和素质问题。“以贫困者为本”是一切扶贫活动以贫困者为出发点和落脚点，以帮助贫困者脱贫致富为目的和尺度，而不是政绩、指标、效益等

4等。只有这样才能实现扶贫工作的不断创新，扶贫事业才能加快发展，取得实效。只有将“以贫困者为本”作为扶贫工作的核心理念，才能使扶贫的目标明确、方式科学、效果巩固、减少返贫。这就要求我们在扶贫工作中充分肯定贫困者反贫困的主体作用，把扶贫项目当作一种手段和载体而不是目标，要坚决摒弃传统扶贫中把项目作为目的，而把人当作手段和工具的落后做法，在扶贫中满足贫困者的需要，增强贫困者的自我发展能力，全方面的提升贫困者的素质，实现贫困者的全面和可持续发展。

五、精准扶贫脱贫要回答和解决“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”三个关键性问题，“既要防止拖延病，又要防止急躁症”

习近平在中央扶贫开发工作会议上指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。他强调，要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。要设定时间表，实现有序推出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。具体而言，要分类扶持贫困家庭：对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。“谁来扶”就是加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。要重视发挥广大基层干部群众的首创精神，让他们的心热起来、行动起来，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。实现党委政府、社会力量和贫困群众广泛参与扶贫事业。要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。即，发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫；易地搬迁脱贫一批，贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富；生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员；发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱；社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。要加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。要高度重视革命老区脱贫攻坚工作。习近平指出，扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。譬如，中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付，要进一步向贫困地区倾斜。此前发布的“十三五”规划建议亦明确，要加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。

六、如何确保实现西藏和四省藏区精准扶贫精准脱贫如期实现

精准扶贫是为了精准脱贫，如何实现精准扶贫带来精准脱贫是问题的核心指向，因此科学有效的方法路径是关键。西藏和四省藏区经济社会发展状况以及扶贫脱贫任务与特点与全国有很大的差异，决定了实施精准扶贫精准脱贫路径方法的不同，应该说特殊性更强、矛盾问题更为突出、困难更大。

在战略举措上，有以下重点难点问题：1.坚持把扶贫开发与维护祖国统一、加强民族团结这个着眼点和着力点相结合。2.坚持把扶贫开发与改善民生、凝聚人心这个经济社会发展的出发点和落脚点相结合。3.贯彻落实“十大要件”：领导精力要集中到扶贫攻坚上；财力支出要使用到扶贫攻坚上；项目布局要倾斜在扶贫攻坚上；基础设施要优先在扶贫攻坚上；工作作风要展现在扶贫攻坚上；排忧解难要着力在扶贫攻坚上；改革举措要结合在扶贫攻坚上；力量组织要集合到扶贫攻坚上；用人导向要体现在扶贫攻坚上；工作落实要显示到扶贫攻坚上；4.科学制定实施西藏和四省藏区集中连片贫困地区扶贫开发规划，与建立符合中央要求、符合西藏区情的全面小康指标体系进行对接，确立西藏扶贫开发的目标任务。5.巩固和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫工作格局。

在具体的方法路径上，要做到以下推进：1.紧扣持续增加收入这一核心。2.实施扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。3.落实义务教育、基本医疗和住房三个保障。4.落实目标任务到村、规划计划到村、项目资金到村、帮扶责任到村、监测管理到村。5.结对帮扶到户；脱贫计划到户；项目安排到户；产业培育到户；跟踪监测到户；效益落实到户。6.精准帮扶到人：一是“两后生”等学历型技能培训落实到人；二是中等职业教育免除学费和助学金政策落实到人；三是农村义务教育、职业教育和学前教育落实到人；四是农村低保、新农合、五保供养和农村特大病救助等政策落实到人；五是计划生育奖励政策落实到人；六是增收产业技术培训落实到人；七是创业型、开发性、公益性就业岗位安置措施落实到人。7.是在精准扶贫脱贫、推进基本公共服务均等化、改善农牧区生产生活条件、多渠道促进农牧民增收等方面重点发力，不断增强各族群众的发展参与度和获得感。8.是转变扶贫方式，实施科学扶贫、内源扶贫、扶“志”与扶“智”并举。9.突出重点地市、重点区域、重点人群。10.体现特点：结合西藏和四省藏区高寒缺氧、条件艰苦，既是边疆民族地区、集中连片贫困地区，又是反分裂斗争主战场的客观实际，在扶贫开发工作中要充分考虑戍边守土、城镇化和新农村建设、海拔差异、避灾减灾、反分裂斗争等因素，解决关键问题、创新扶贫方式、确保脱贫实效。11.精准实施“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”，充分调动各族干部群众的积极性和创造性，“因户施策、因人施策，不漏一户、不落一人”的扶贫攻坚行动计划。

从实现的目标任务来看，要充分体现扶贫脱贫本身以及对西藏和四省藏区同步进入全面小康目标的意义。1.实现基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、公共服务保障、能力素质提升六大突破。2.实现贫困村一是有主导产业；二是有专业合作社；三是有教学点和卫生室；四是有敬老院和幼儿园；五是有综合性村民活动场所；六是有金融网点覆盖；七是有综合商业服务；八是有良好的村容村貌。3.实现贫困户一是有安全住房；二是有安全饮水；三是有基本农田；四是有增收产业；五是至少一人有技能资质证书；六是有基本社会保障；七是实现家里有余粮；八是实现手头有余钱。4.到2020年，确保西藏和四省藏区所有贫困人口全部脱贫，享有更高质量的吃、穿、住、行、学、医、养保障，享有更加和谐的安居乐业环境，享有更加均衡的基础设施条件和基本公共服务，享有更加完善的社会保障体系，享有更高的获得感和幸福指数。

［1］《习近平在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话》2015.8.24.

［2］习近平：关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明.

［3］《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》2015.10.29.中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过.

［4］《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》2015.12.7.

［5］《习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话》2015年6月18日.

［6］《习近平谈治国理政》第189页.外文出版社，2014.10.

［7］习近平：《摆脱贫困》.福建人民出版社，1992.7.

［8］《中共西藏自治区委员会关于制定“十三五”时期国民经济和社会发展规划的建议》.中共西藏自治区党委八届八次全委会通过.