西部农村地区新型城镇化进程中小城镇发展面临的问题与对策

李禄俊

作者为四川省委党校科社部教授

城镇化可以说是我国经济社会发展的一种必然发展趋势，积极发展小城镇能够有助于我国更好地解决“三农”问题，从而实现城乡一体化协同发展重要战略的实施。如今，我国西部农村地区因为经济基础相当薄弱，贫困面相当大，而且具有十分严重的二元化经济组织结构，近些年来我国西部农村的经济发展速度与东部发达地区的差距正在拉大。在此新形势下，党中央提出要坚持走新型城镇化发展之路，因此，如何更加科学合理地加快西部农村地区小城镇的发展，并且提高其发展的质量，是我国积极推进新型城镇化战略的重要构成部分之一。

一、新型城镇化的内涵及其和小城镇发展的关系

所谓新型城镇化，就是应当始终坚持以人为本之原则，以新型工业化为主要推动力，以统筹协调为基本原则，以全面、协调与可持续为鲜明特点，促进我国城市的现代化、集群化以及生态化，并且大力推进农村地区的城市化，力求走出一条和谐发展、高效优质、功能健全、特点突出、大中型城市与小城镇实现协调发展的新路。农村地区的小城镇是乡村和城市间合理过渡之载体，也是推动我国农村城镇化进程的重要桥梁，其和农村经济之间具有密不可分的重要联系，更是实现我国农村工业化以及农业产业化的重要载体。新型城镇化作为现代化的重要标志之一，往往是和大中城市的发展紧密联系的，是各大中城市持续发展的重要基础，更是促进区域经济实现新发展的重要增长点。可见，小城镇的发展必然能够从根本上转变我国农村社会发展之内涵，进而更加彻底地消除城乡之间的二元化社会差别，从而为我国的新型城镇化提供相应准备。

二、小城镇在西部农村新型城镇化发展中的积极作用

在我国积极推进新型城市化和建设新农村的过程之中，小城镇的地位和作用要比以往任何时期都显得更加重要。

一是发展小城镇能够为我国西部农村积极发展经济以及实现农业产业化奠定基础。事实已证明那种分散经营的乡镇企业发展形不再适宜于我国国情，唯有将乡镇企业进行有效集中，致力于小城镇建设，才能更好地解决基础设施建设、土地利用开发以及环境治理等复杂问题。当前，我国西部农村地区的整体上不够发达，但是发展特色化经济就需要对富有特色的产品进行加工处理，这就要有功能较为完备的物资购买场所，故积极发展小城镇可以说是我国西部地区农村经济发展到相应阶段之后的产物。

二是发展小城镇能够有效转移西部农村剩余劳动力资源。能够实现现代化，一项重要的指标就是农村人口的数量应当明显低于城市人口。如今，我国农村已有多达2亿多人剩余劳动力要进行转移，其出路到底在哪里?依据当前的城市发展状况来看，并没有能力吸收如此之多的农村剩余劳动力，农村地区一样非但无法吸收如此多的人实现就业，而且还会产生更加多数量的劳动力。全体劳动力要想实现就业，笔者觉得出路就在于积极发展小城镇尤其是西部农村地区的小城镇来加以解决，这是由于小城镇建设会形成通讯、商业、教育以及娱乐等基础设施以及服务业的巨大需求量，自然能够提升就业的机会。

三是发展小城镇能够缓解当前我国西部农村所面临的诸多深层次的矛盾。通过小城镇建设，能够加快我国农业从分散经营往规模化经营加以转变，让土地能够合理地集中，从而有利于大型农用机械之运用，并且进一步改进农业与农村地区的经济结构，提升农业产业的效益，提升农民的收入水平，进而实现我国农业产业的可持续发展。

四是发展小城镇能够有效扩大国内的需求水平。小城镇主要是指在某个区域之中的政治、经济以及文化中心，它是促进我国农村实现现代化的重要抓手。其启动与建设十分有利于有效缓解目前我国国内需求之不足以及农产品的阶段性过剩，进而有利于改进我国农村的总体消费环境，这样一来就能够为我国工业以及服务业的有效发展形成更大的发展空间，进而更好地满足西部地区广大农村群众不断增加的物质文化需求，进而提升农村地区的富裕度。

五是发展小城镇能够拓展我国西部农村的三产发展之空间。当前，我国农村企业呈现出分散经营的状态，西部农村人口的分散化居住，极大地限制了当地农村人口往城镇进行集聚，进而影响到第三产业实现新的发展。通过积极发展小城镇，能够让我国西部地区农村中的非农产业更好地往小城镇加以转移，进而提升第三产业之比重与人民群众的生活质量。

六是发展小城镇能够提升我国西部农村地区农村群众的综合素质。一旦西部农村的劳动力从自己熟悉的农村走进到城市之中，从农民转变成为产业工人和市民，就会对其素质的提升提出新的更高的要求。通过发展小城镇，小城镇中的教育设施也能够进一步促进广大农民学习科学文化知识，促进农民群众更加坚决地移风易俗，有效破除各种封建迷信思想，进而形成能够加快法制意识形成，讲求公德的良好道德风尚，并且进一步提升我国西部地区农民群众的科学文化以及思想道德素养。

三、我国西部农村地区新型城镇化进程中小城镇发展面临的问题

（一）西部农村地区小城镇发育状况不佳

西部地区基本上包括了中国的不发达地区，经济基础薄弱成了小城镇发展最大的制约因素。我国西部地区包括了十二个省（自治区、直辖市），国土面积达到了685万多平方公里，而人口则有3.64亿之多，在全国的比例分别是71.4%与28.6%。因为我国西部地区的人口聚居空间相当有限，所以往往只能形成中小型城市以及数量众多的小城镇，且城镇之间的距离较大，无法产生密集度大的现代城市群。就经济社会规律来观察，因为工业化的发展程度相当滞后，与之相对应的我国西部农村的城镇化程度还处于相当低的水平。就现代城市群的发展规律而言，因为西部地区的城市数量比较有限，城市的等级体系尚不够健全，因此在城镇产业实现梯度转移的过程之中，当前，我国西部地区尽管已形成成渝、昆贵、关中、兰州周边、西宁、格尔木、呼和浩特、鄂尔多斯以及银川等城市群或城市带。但以上城市群在规模、功能以及分工合作等多个方面均处在比较低的发展水平上，有效的发展机制尚未真正形成，而且在某种程度上将影响到小城镇的进一步发展。就西部地区的小城镇发展积极来看，大量乡镇虽然初具规模，但是城镇功能尚未切实形成，特别是支持小城镇发展的现代经济功能极度缺乏。比如，一些县城的人口都达不到10万人，而一些小城镇人口只不过数万人，其中的非农业人口更是稀少。小城镇发展状况不良自然就会导致发展空间以及辐射区域过于狭小，无法更好地集聚资源与吸收周边资源，导致小城镇功能受到相当大的限制。

（二）西部农村地区小城镇基础设施建设滞后

基础设施建设可以说是发展西部农村地区小城镇的一项重要内容。功能较为齐全的基础设施可以说有效吸引技术、投资以及人口等聚集的重要因素。然而，因为农村地区基础设施建设的投资较大，而且见效比较缓慢，所以常常会被忽视。鉴于农村地区小城镇的功能较为单一，其带动以及辐射作用也难以得到切实有效的发挥，这和基础设施建设的滞后具有较大的关系。当前，我国西部农村中的小城镇大量存在道路不够畅通，建筑物杂乱无章，绿化状况差等现象，一些地方的交通和通讯条件也相当差，相当多的地方尚未建设自来水厂以及污水处理、垃圾粪便无害化处理等相关设施。

（三）西部农村小城镇规划工作存在极大的随意性

规划工作在新型城镇化建设中处于十分重要的地位。通过实施科学分析与论证，就能够对小城镇的今后发展作出合理的谋划。规划之好坏将直接影响到小城镇的未来发展水平。我国西部农村小城镇在规划上具有指导思想过于求大求洋、弹性过大却不够实用，侧重于向外延发展而不注意内部挖潜；一些小城镇的人口数量偏少但却依据中小城市进行规划；一些小城镇尽管有了规划但是规划水平却相当较低；一些小城镇根本未进行规划，甚至没有城镇建设组织机构以及工作人员；一些小城镇在总体规划上缺少目标定位、主导产业与阶段性开发等具体内容，且规划中没有相应的制度性保障；一些小城镇在实施规划时由于主要领导发生变动而随意更改，难以对本城镇的今后发展发挥出指导性、约束性作用。所以说，切实强化西部农村小城镇规划立法，对于小城镇今后的发展来说显得极其重要。

四、推动西部农村地区新型城镇化进程中小城镇发展的几点对策

（一）对西部农村地区小城镇实施科学规划

要对我国西部农村地区的小城镇进行更加科学、更加富有实效性的规划，既可在目前的建制镇以及乡村镇等基础上实施小城镇的建设工作，也可在人口以及资源相对较为集中和交通便利之处积极发展小城镇。小城镇要有聚集效应就要有完善的基础设施建设，所以，要对农村地区的小城镇公共基础设施建设作出更加科学的规划，并且投入相应的人、财、物力加以建设。不仅要依靠政府部门的资金投入来进行建设，而且还需要立足于小城镇经营的市场化方式来健全小城镇发展之经济基础，从而让各类企业以及大量农村地区的剩余劳动力有意愿集聚至小城镇，而且能够留得下，有更好的发展前途。

（二）加强城市对西部农村地区小城镇的带动力度

实践已经证明，各地区小城镇的兴起和繁荣，都是本地区经济取得长足发展的结果。要始终坚持西部地区城市与小城镇稳步协调发展的方针，积极健全小城镇发展体系，这不仅是我国主体功能建设中极为重要的内容，而且还是我国西部地区实现新型城镇化的当然选择。一方面是要全面考虑到西部地区的自然基础、地理区位状况、发展所处阶段以及生态条件等方面差异等对小城镇格局所造成的影响，积极发展当前城市、县城以及具有条件的建制镇。要依赖于原有的城镇，在条件比较好的农村地区中发展具有比较大的人口集聚度的小城镇，在小城镇的基础上再发展小型城市，切实强化自身功能，有效提升对于周边其他地区所具有的辐射以及带动作用。另一方面是小城镇发展要全面突出条件比较好的那部分中心城镇，做到因地制宜，在最大限度上发挥出现代市场机制在人口集聚和小城镇内部结构的调整以及向外部扩张中所具有的基础性作用，进而产生具备相当大的发展规模以及潜力的基地，进而为健全小城镇体系打下良好的基础。与此同时，应当注重于做到规模的适度化、特色的鲜明化，特别是要注重凸显我国西部地区的民族特色以及区域特色。

（三）积极发挥西部农村地区小城镇的聚集效应

因为我国西部地区大多属于不发达地区，经济基础过于薄弱已经成了我国西部农村小城镇发展过程中最为重要的影响因素。从发达国家的经验看，城市职能与经济结构对区域经济发展、城镇化的长期进程有着重大影响。当前，我国东部发达地区的第三产业已已经占据了相当大的比例，而西部地区的产业层次则比较低，其第一产业所占之比重超过了全国的平均水平，而第二产业和第三产业则大大低于全国的平均水平。不管是在自身的资本积累上，还是在吸引投资上，我国西部地区与东部发达地区比较起来均具有劣势，由此可见我国西部农村经济发展滞后的原因，这就极大地影响到了当地小城镇的发展。西部农村地区小城镇要想取得发展，在相当大的程度上依赖于本地经济取得新的发展，尤其是推动第二产业和第三产业的发展进程。加快西部地区经济以及小城镇的经济发展，必须要先进行产业结构的，切实加快第二产业和第三产业的发展，通过持续提升自身经济实力以发挥出聚集作用以提升产业市场的配置，并且安置数量更多的剩余劳动力。

（四）促进西部农村地区小城镇基础设施及生态环境建设

近年来，中央提出要大量增加对农村基础设施建设的投入，而且新增国债的使用往“三农”加以倾斜，并且大幅度地提升政府的土地出让、耕地占用税等用于农业领域之比例。耕地占用税在税率提升之后的新增收入部分均用在农业上，土地出让的收入主要用于支持农业土地的开发以及农村地区的基础设施建设。要通过大量增加对我国西部农村地区的公益项目投入，持续健全贷款贴息与补助的方式，加快农业产业化的发展，加大以小型水利建设为重点的基础设施建设力度，促进农业科技的创新以及技术推广，完善农民专业合作组织建设，积极支持我国农村流通体系的建设进程。以上这些优惠政策对于西部农村地区而言十分重要，需要全力抓住机遇，妥善应对，从而在新型城镇化建设中促进小城镇的发展。

（五）提升管理能力为西部农村地区小城镇发展提供政策保障

当前，我国西部农村的小城镇建设会受到大量因素大制约，一定要积极创新机制以提升管理能力，从而为西部农村小城镇的发展创设更好的制度以及政策保障。首先是要积极改革现行的户籍管理办法。要依据西部农村的特殊情况，切实解决新型城镇化发展中遇到的实际问题。例如，通过制定生态移民政策以促进生态环境的保护，并极大地降低城镇化之成本；通过积极鼓励有发展条件的乡村能人进城镇发展，积极引导农民群众自愿而平稳地运行。二是完善现行的用地制度。健全完善现有的土地承包关系，依据依法、自愿、有偿之原则，完善土地承包经营权流转机制；健全农村社保体系建设，有效剥离土地所具有的经济、社会保障等功能，切实解决农民群众到城镇就业以后产生的后顾之忧。最后是要努力提高财力支持力度。目前我国西部农村地区的城镇化发展不但面临资金上的缺口，而且还面临着技术与人才上的不足，不仅缺少素质过硬的经营管理人才，而且还缺少学有所长的专业技术人才。要立足于培养与引入这两个方面的高层次人才，让你扎扎实实地开展工作，促进西部农村地区群众的观念变革。

五、结束语

总的来说，新型城镇化为西部农村城镇化带来了非常好的发展机遇，而新型城镇化也能够推动西部农村实现更好的发展，两者之间是彼此促进的。有鉴于此，在我国新型城镇化建设进程之中，应当高度重视西部农村小城镇发展中遇到的各类问题，采取切实有效的措施推动我国西部农村小城镇建设取得可持续发展。

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