困境与出路：我国生态补偿机制的完善路径

安 洪

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

改革开放30多年来，我国GDP年均增长一直保持在近10%的高位水平，2010年超过日本，成为世界第二大经济体。但另一方面，随着我国经济体量的增大，支撑经济发展的资源、环境和生态也在发生变化，经济增长的资源环境约束不断强化，经济增长的资源环境代价越来越大。因此，突破困境寻找出路，不断完善生态补偿机制成为我国生态文明建设的重要内容。

一、我国生态补偿机制的现状及存在的主要问题

我国对建立生态补偿机制非常重视，中央财政于2009年在均衡性转移支付项下，设立了国家重点生态功能区转移支付，引导地方政府加强生态环境保护的力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务的保障能力，促进经济社会的可持续发展。2009年生态转移支付预算30亿元，全国300多个县曾获得生态转移支付。2012年，国家生态转移支付预算达300亿元，生态转移支付覆盖全国600多个县。2013年，国家重点生态功能区转移支付执行数为423亿元。2014年预算数为480亿元，预算数为上年执行数的113.5%。

尽管如此，我国目前的生态补偿措施，仍不能满足生态保护的要求，仍不能有效的调节生态保护利益相关者的利益关系，生态保护者的权益和经济利益仍得不到保障，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题仍没有得到有效遏制。其主要原因是：

（一）生态补偿的相关法律法规不健全、不完善

我国目前尚无《生态补偿法》，虽然有关部门也出台了一些关于生态补偿的政策文件和规章制度，但都为原则性规定，缺乏权威性和约束性，缺乏具体实践的指导性，更难以对新的生态问题和生态保护方式提供切实有效的法律支持。

（二）生态补偿保证金和资源税费收支失衡

为了保护生态资源的延续性，政府指派专门部门所征收的生态保证金和资源补偿税费理应用到生态环境的防治、修复和保护上，而实际中补偿资金使用则不乐观，不到位、专款不能专用现象时有发生。同时，法律对于资金收取之后的管理和运用，没有专门的监管部门，也没有严格的执行程序，使得生态保证金和资源税费收支出现严重的不平衡。

（三）生态补偿标准制定不合理

首先表现为政策设计的“一刀切”，其结果是政策的实施脱离实际。就拿退耕还林补偿政策来说，没有考虑到我国国土面积之广、地区差异之大等特征，整个国家仅分为南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式很难避免地区间的“补偿过度”和“补偿缺乏”。其次补偿标准偏低，真正意义上的补偿化为乌有。目前我国生态补偿标准的确定是以政府支付能力为基础的，而保护森林、草地、湿地等给农牧民带来的直接经济损失则考虑不充分。

（四）纵向转移支付占绝对主导地位，缺乏必要的横向转移补偿机制

目前我国生态补偿中，财政以中央向地方的纵向转移支付占绝对主导地位，而多数省区均未开展横向的生态补偿，资源的开发、受益与保护在地区之间、流域的上游与下游地区之间缺乏有效的协商机制，导致横向生态补偿发展不足。

二、国外生态补偿机制的建立及其借鉴

（一）国外生态补偿机制的三种模式

目前，国外以“生态服务付费”为基本特征的生态补偿实践主要有：

1.政府购买型生态补偿模式

它是指政府向生态系统服务的提供者进行的一种直接公共补偿，主要针对地役权补偿，即供给者出于某种目的将自己部分或全部的利益提供给需求者，而需求者对于供给者进行必要的补偿。其实质是政府主导的生态补偿，在国外占据主导地位，典型实践案例有英国保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划、瑞士保护农业环境的补偿政策和德国易北河流域生态补偿。

2.市场交易型生态补偿模式

即由非盈利性组织或盈利性组织针对环境受损者而开展的一种私人之间直接进行的补偿，它是一种商业、非商业组织或个人消费者出于慈善、风险管理的目的而参与管理市场的补偿活动。其实质是强调公众的自主参与。典型实践案例有法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费的生态补偿实践、澳大利亚灌溉者为流域上游造林付费和哥斯达黎加森林生态效益补偿。

3.产品认证型生态补偿模式

即对于通过独立第三方进行标准认证获得的、由消费者选择的生态友好型产品所提供补偿的一种间接支付计划。譬如欧盟生态标签制度，是欧盟在1992年出台的一种自愿性制度，即选出生态保护领域的优质者进行必要的肯定，从而鼓励欧盟各类消费品的生产厂家提高生态保护的竞争能力。

（二）学习与借鉴

从国外长期的生态补偿实践来看，值得我们学习和借鉴的地方至少有如下几点：

1.健全的法律法规体系，是实现生态补偿、推动生态文明的强有力保障。如果生态补偿机制能以法律的形式确定下来，则为其推行提供了可靠的保障。在此过程中，可选择条件允许的地方进行试点，探索有关生态补偿的方法、实施步骤等，取得一定的经验后进行总结，完善后再逐步推广。

2.建立与环境相关的税收制度。当今世界上许多国家都开征了固体废弃物税、空气污染税、注册税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环境保护之中，使税收在生态环境保护中发挥了最大限度的作用。目前，我国环境税可征对象仅为排放的各种废水、废气以及固体废弃物的行为，对某些对环境污染度较高的产品，可以考虑采取环境附加税的方式添加到消费税中。

3.建立生态补偿保证金制度。保证金既可以在银行开设生态修复账户进行上交，也可以通过地方环境部门征收后上缴国家。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。所有计划开采矿山的企业都必须交纳一定数量的保证金，经过审核后才能取得采矿的许可，保证金的数量应根据当年治理生态破坏的成本加以确定。

第四，充分发挥市场和政府的互补作用。当今世界许多国家仍然以政府购买作为支付生态补偿费用最主要的方式，在完善环境税收制度的同时，建立和完善了生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担等机制。

三、完善我国生态补偿机制的对策

（一）明确主体责任，实现生态补偿方式的多层次

1.生态补偿的监管主体是政府。生态系统是一个国家最大的“公共产品”，对公共产品的提供和改善是政府的重要职责。根据分摊补偿的公共财政原则，来区分中央政府与地方政府补偿范围。对于跨地区、跨区域，关系到全国性公共产品或生态环境保护工程建设，应由中央政府提供补偿经费；对于地方性公共产品或生态环境保护工程建设，应由省级政府提供补偿经费，加大自然保护区、生态功能区的保护力度，增加人、物的投入，提高对生态环境补偿力度。政府应建立农产品价格补贴与生态环境保护措施挂钩的补助机制，将生态破坏和环境污染损失纳入资源环境体系及绿色GDP范畴。

2.生态补偿的最大补偿主体是企业。在资源开发和利用过程中，生产企业既是最大的利益享用者，也是生态环境最大的破坏者，要解决经济收益内在化，社会成本外在化问题，企业作为最大的生态补偿主体，应承担主要的补偿责任，使收益与成本相统一，使“公平”与“效益”相均衡。明确企业在生态补偿中的权利和义务，积极构建企业作为最大补偿主体的生态补偿模式。

3.生态补偿的监督主体是社会大众。由于生态资源本身的正外部性特征，使其开发利用的受益者分布及其广泛，可以说社会大众都是间接的生态资源开发利用过程中的受益者。因此，社会大众有权通过法定程序参与到一切与自身环境或者社会公共环境利益相关的补偿决策活动，以此实现补偿制度实施的可持续性。

（二）生态补偿制度的建立和完善要体现资源的有偿使用

党的十八届三中全会指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”可见，建立和完善生态补偿制度，从制度上加强生态环境保护，是生态文明建设的重要内容。

1.明晰资源产权制度。全面推进生态补偿制度建立的关键在于合理、科学的设计资金投入和利益保障之间的均衡点，而保障资源产权制度清晰则是确立这一均衡点的重中之重。在资源产权不明晰情况下，资源使用者很容易缺乏对未来收益的稳定预期，并倾向于选择当期较高的开发利用率，而忽视了对资源消耗的生态补偿。这就需要我们通过市场评估和预测，对生态资源的归属和产权进行科学准确的界定，来规范生态资源开发利用的市场交易行为。

2.确立资源价格制度。目前我国面临的最大难题就是有限的资源开采与低廉的资源价格存在着极大的反差，需要我们明确界定矿产资源和生态资源之间的价格比例，要让有限的生态资源达到最大限度的利用，生态环境遭受最小程度的损坏，这才是可持续发展的基本要求。

3.完善生态补偿税费制度。由政府根据矿产资源的开采数量或一定销售收入比例，向从事煤炭资源开发、利用煤炭进行生产加工和运输的单位和个人征收一定的税费，用以弥补矿区附近居民的生产生活。

（三）生态补偿运行机制的构建要真正体现“谁受益，谁补偿”原则

十八届三中全会《决定》提出：“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”在我国生态补偿运行机制构建过程中，应重点抓好如下环节：

1.加快主体功能区规划，完善生态补偿管理体制。我国“十一五”规划《纲要》根据资源环境承载能力和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。限制开发区和禁止开发区的主要功能即是生态修复和生态保护。因此，为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时，一定要重视当地人民生活水平的提高，政府通过健全生态补偿机制，推进管理体制的创新。

2.建立资源生态恢复的“政府决策机制”。从法律层面扩大资源税费征收对象的范围，改革征收的各项措施，从而提高资源税在地方财政收入中的份额，以保证有充足的资金来弥补政府在资源开发中生态补偿的责任。通过制定相关政策，对于不同地区和不同种类的资源区别征税。为了克服生态补偿资金的不足，政府一方面要通过制度调整，不断扩展生态补偿资金的来源渠道，另一方面则要坚持“专款专用”的原则，发挥好补偿监管方的责任表率作用。

3.建立环境治理和生态补偿部门之间的“协调机制”。政府通过成立环境治理和生态恢复工作的专门领导小组，由政府分管领导任环境治理和生态修复的组长，由政府各级发改委及财政、煤炭、环保、水利、林业等部门的行政首长组成委员会，并制定相关政策，规范并监督各行政部门职责范围与职责权限。

4.设立资源生态补偿的专门“监督机制”。完善环境治理与生态补偿的监督检查，是建立和完善生态补偿机制的最后一道关口。我国目前并没有统一的资源生态补偿管理部门以及资金分配部门，为实现生态补偿基金能够专款专用，设立专门的资源生态补偿管理部门，对于所征收的补偿资金进行合理合法的管理分配具有重要意义。

［1］孔凡斌.中国生态补偿机制：理论、实践与政策设计［M］.北京：中国环境科学出版社，2010.

［2］龚高健，张燕清.建立完善我国生态补偿机制的实践意义［J］.福建理论学习，2011（8）.

［3］黄涛珍，李爱萍.国外生态补偿机制对我国流域生态补偿的启示［J］.水利经济，2014（6）.

［4］陈雪萍.加快建立生态补偿机制［N］.人民政协报，2015-2-27.