财政支持湖南新型农业经营主体发展思路研究

陆利军

（湖南工学院经济与管理学院，衡阳421008）

党中央建设社会主义新农村的重大战略部署，正在成为亿万农民的自觉行动，成为广阔原野上新的希望。目前，农民不仅彻底告别了农牧业税，还享受种粮补贴、良种补贴以及购置农机具、农业生产资料综合补贴等。补贴条目逐年增多，补贴力度逐年加大。与此同时，农村综合改革、农村金融改革、农产品流通体制改革不断深入和细化，集体林权制度改革全面推开。农业的基础地位和弱质特征决定了农业的发展离不开政府的支持和保护，而财政支农政策在一系列支持和保护农业的政策中占据着重要地位，发挥着特殊功能。如何调整和完善我国财政支农政策以促进农业和农村社会经济的发展，成为一个重要的研究课题。

1 湖南省都市现代农业发展概况

湖南省是典型的农业大省，我国的主要粮仓之一。自20世纪90年代后期明确提出并实施都市现代农业发展战略以来，其现代农业得到了快速地发展，为我国农业全局发展做出了有力贡献。

进入21世纪以来，湖南农业与农村经济的发展取得了较大的成就，农业综合生产能力、农村经济实力和农民生活水平都上了一个新的台阶。其主要表现以下几个方面。

1.1 农业结构及布局得到了调整和优化

农业结构有了新的调整，产业化进程稳步推进。2014年底全省粮食播种面积529.585万hm2，其他农作物播种面积218.944万hm2，较2013年增长7%左右。农业区域布局优化，龙头企业的带动和辐射作用增强，初步形成了优质稻米、柑橘等十大优势农产品产业带和粮油棉麻、肉奶水产、水果蔬菜、竹木林纸、烟草等五大产业链。全省220家国家级和省级龙头企业完成销售收入830亿元，增长22.1%；实现利润35亿元，增长14.8%。新建农业标准化示范区50个。

1.2 农村基础设施得到了初步改善

全省农村固定资产投资654.35亿元，增长20.0%。财政农林水事务支出197.40亿元，增长42.2%。治理水土流失面积达到278.9km2。新增农田有效灌溉面积0.568万hm2，新增节水灌溉面积0.806万hm2。年末农业机械总动力4021.14万kW，增长9.1%。

1.3 农业科学技术不断进步

随着 “湘米优化工程”和 “优质种苗工程”的启动，一些优质早稻新品种、新组合已大面积推广，湘米正在改变。超级水稻、两系杂交水稻、两系杂交油菜、两系杂交高梁、两系杂交棉花、三元杂交猪、湘云鲫、湘云鲤、湘研辣椒、无核柑等新品种的问世，以及水稻早育稀植和抛秧技术的应用，为湖南省高产优质高效农业作出了重大贡献。

但是，该省农业生产面临新的发展时期，也还存在许多矛盾和问题，突出表现为：一是生产结构与市场需求不相适应，生产与市场脱节，出现农产品结构性和区域性过剩；二是以信息、技术为主要内容的农业社会化服务产业尚未形成。

2 财政对新型农业经营支持现状及存在问题

2013年，中央财政将继续实行种粮农民直接补贴，安排151亿元，补贴资金原则上要求发放到从事粮食生产的农民，具体由各省级人民政府根据实际情况确定。近年来，湖南省新型农业经营主体发展虽然取得一定成效，但还存在一些问题。其中，农业生产经营存在要素约束问题突出。如农业融资困难；农业主体生产经营能力不高；财政支持力度不够大和补贴方式不合理等。

2.1 农业扶持资金的管理和投入机制不规范

目前，农业扶持资金在管理上存在以下几个问题。

（1） 管理多头，重复安排。农业扶持资金分别掌握在发改委、财政、农业、农办、科技局、扶贫办等多个部门。这些不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排上有相当程度的交叉重复。由于部门分割严重，导致财政支持政策紊乱，资金统筹使用困难，难以发挥效益。

（2） 资金安排有失公共财政原则。一些资金名曰“专项”，实际没有具体明确的支持对象和支持环节，资金安排随意性大，农业企业之间撒胡椒面，搞普遍照顾，很难体现公共财政原则，把在市场经济条件下竞争性领域本应由企业自行解决的资金需求，如扩建厂房、购置设备等纳入财政科技支持范围，造成政府职能的 “越位”，不利企业之间公平竞争。

（3）农业企业多头申报发展项目，套取财政资金。同一个农业项目向不同的部门申报，有时还出现虚假申报，项目内容前后矛盾，缺乏可行性论证，根本不准备执行或根本不可能执行的现象。而农业资金又掌握在政府不同部门，很容易让企业钻空子。农业扶持资金在投入上存在渠道单一的困难。

2.2 财政扶持资金的投入保障有待改进

湖南省目前农业保险的发展有两个制约瓶颈，巨灾风险分散体系和农业再保险机制的缺失，而目前现有的农业财政政策缺乏相应的资金支持。新型经营主体经营规模扩大，需要大量周转金入，但涉农贷款缺乏有效的抵押和担保、经营主体融资难的问题日显突出。目前农业保险存在法律缺位、财政补贴少、保险覆盖面窄、保障水平低等问题，农业保险尤其是政策性保险不能满足经营主体发展的需要。农村贷款难、农业特色产业保险覆盖面小，是基层反映较多的问题。从规模经营主体、基层金融机构的情况来看，农村金融保险的供求矛盾可能长期存在。

2.3 补贴政策的导向功能逐步弱化

农业 “四补贴”政策在调动农民种粮积极性方面曾经发挥了重要作用，但就刺激粮食生产而言，目前政策导向功能在很多县市已经逐步消退。像其他许多地方一样，中央财政支付的农业补贴在湖南也变成了人人有份的普惠制收入补贴，不能有效起到激励粮食生产的作用。对规模种粮的支持，主要体现在地方财政上。为支持种粮大户发展，湖南省按照财政部开展种粮食大户补贴试点工作的要求，细化实施方案，将粮食种植面积20hm2及以上 （其中小麦或水稻面积10hm2及以上）的大户纳入补贴范围，对267hm2以下的大户每667m2补贴230元，267hm2以上的每户给予定额补贴100万元，补贴资金与建设改造农田水利、晾晒、仓储设施，购置农业机械设备、农资等挂钩，实行报账制。2013年3月份之前，省财政对种植水稻的家庭农场每年每667m2给予200元土地流转费补贴；从3月份开始将其改为奖励补贴，奖励范围有家庭农场粮食高产竞赛、秸秆还田、农机直播、新农艺新技术推广、生产考核等，与考核结果挂钩。此外，省市、县财政对家庭农场按农机总价的50%～70%进行补贴；家庭农场的水稻保险保费全部由区财政承担。

2.4 农业基础设施发展滞后

湖南省农业基础设施薄弱，基础设施建设跟不上农业发展的速度。在一家一户小规模分散经营情况下，农户往往没有积极性也没有能力加强农业基础设施建设。在农业适度规模经营比重提升的情况下，如果土地流转关系稳定，新型经营主体有积极性去改善农业基础设施，但需要政府帮助解决投入问题。政府近几年在农业基础设施上累计投入2亿多元，在水利设施、机耕道、耕地整治等方面，大大改善了全区农业生产条件，家庭农场获得了很好的发展环境，家庭农场只需竞争耕地经营权即可，不必为农业基础设施担心，甚至不必为建猪舍投入一分钱。促进新型农业经营主体发展，国家需要在农业基础设施项目上加大投入和扶持力度。

2.5 新型农业经营主体的发展缺乏具有相应素质的人才

与传统一般小农相比，新型农业经营主体主要体现在新知识、新技术、新理念、新装备等方面的集成上。随着经营规模扩大，新型主体普遍感到知识技术欠缺和人才储备不足。种粮大户、合作社、农业企业，特别是从事高效农业生产的经营主体，一方面强烈感到需要提高自身素质，另一方面也求贤若渴。在永州市和郴州市，食用菌生产是一大产业，但人才较为缺乏。据食用菌有限公司负责人介绍，目前食用菌产业缺乏实用型技术人才，农业院校的食用菌人才培养太少，现有许多从业人员是学微生物的。株洲市家庭农场主李春风虽然只种粮和养猪，而且参加过政府部门组织的小麦种植、生猪饲养、土壤施肥等多项培训，并获得好几本证书，但他仍然感到自己在农业技术上还需要不断提高，才能满足农场经营发展的需要。近几年，湖南省在新型农民培养以及农业高素质人才的引进上取得了一定成效，但与现代农业发展需要相比差距还很大。农业后继乏人问题突显，加大对新型农业经营主体人才培育的财政扶持刻不容缓。

3 财政支持湖南新型农业经营发展思路

3.1 完善财政支农制度环境建设

不言而喻，农业对国民经济健康、有序、良性的发展至关重要，政府对于农业发展、尤其是现代农业发展的重视程度日益显现，涉农法律法规、政策措施陆续出台实施。如为了农业发展所需资金的保证， 《农业法》明确规定 “国家财政每年对农业总投入的增长幅度，不能低于国家经常性收入的增长幅度”；为了鼓励现代农业领域的科技创新和成果推广，国务院 《农业科技发展纲要》规定 “中央和地方每年安排的财政对农业科技投入的增长速度要高于其财政收入的年增长速度”；为了鼓励适应现代农业所需的农业产业化、农业机械化和农业可持续发展，政府采取了一系列配套措施，如税收优惠制度、专项财政资金、政府示范项目建设等。

3.2 保障财政支农投入力度

根据相关学者的测算，我国最优财政涉农支出规模应是农业生产总值的47.2%。但在1978～2009年间，实际财政涉农支出的最高比例仅为14.79%。这不但导致政府投入不足，更为关键的是财政资金的引导效果无法充分发挥，民间投入更为短缺，直接导致现代农业发展中所需的资金需求远未得到满足。

如前所述，我国 《农业法》明确规定 “国家财政每年对农业总投入的增长幅度，不能低于国家经常性收入的增长幅度”，这是保障财政涉农支出规模的重要法律依据。在实际操作中，各级政府部门在进行财政资金的安排时，首先要保证法律规定切实转化为实际政策，要保证既定的各项财政涉农支出资金 （如粮食生产专项资金、农业产业化专项资金等）得到及时、足额的落实；其次在财政支出逐年增长的背景下，应保证财政新增支出向涉农领域的适当倾斜，扩大财政涉农支出的规模。由于现代农业发展呈现出的高投入、高风险和不确定性等特点，所以政府财政资金不但可以保障现代农业发展所需资金的基础性有效供给，而且还可以通过示范效应引导社会资金在涉农领域的规模投入，最终形成高效的、多元化的支农投入体系，满足现代农业发展对庞大资金投入的需求。

3.3 强化财政支农集中度

现代农业是一个复杂的系统性工程，涉及到农业产业化、农业机械化、农业科技创新、农业可持续发展、农业人力资本投入等方方面面的问题。在现代农业发展的进程中，政府扶持是不可或缺的，财政投入更是必不可少的。但由于发展现代农业需要多维度推进，这导致财政支农支出必须进行综合考虑和协调，也往往形成相对有限的财政资金面面俱到、大面积撒网的局面，财政支持的重点不突出，集中显示度不理想。

3.4 优化财政支农政策手段

为了有效推进现代农业的发展，政府在财政支农方面采取了多种多样的政策手段，如农业补贴、专项财政资金项目、涉农税收优惠安排等。这一系列财政支农政策对于提升农业产业化和机械化水平、提高农业和农民收入水平、改善和保护农业生态环境等方面确实起到了非常重要的作用，但仍存在着一些不尽如人意的地方，如农业基础设施投入尚显不足、农业科技成果转化较慢等。

在优化财政支农正常手段方面，我们同样可以学习和借鉴发达国家或地区的成功经验。如在农业补贴方面，我们应灵活运用WTO体制的相关安排，充分利用 “绿箱”补贴和 “黄箱”补贴，如设立农业生产者退休补贴、农业结构调整投资补贴、农业资源储备补贴等相关项目，提升农业综合竞争力。再如在涉农税收优惠安排方面，在保证原有政策持续性的基础上，特别针对农村基础设施供给、农业生态环境保护和可持续发展、农业科技创新和成果推广、农业产业化和机械化等方面适度倾向。