胶东调水工程建设管理法制化发展浅析

（山东省胶东调水局，250100，济南）

山东省胶东调水工程是南水北调东线的重要组成部分，包括引黄济青工程和胶东地区引黄调水工程，是山东重要骨干水网，实现黄河水、长江水与当地水资源联合调度、优化配置。引黄济青工程是我国“七五”期间的重点工程，工程自黄河打渔张闸引水，渠首沉沙后，途经滨州、东营、潍坊、青岛,采用明渠输水方式输送水至棘洪滩水库,全长252.5 km。工程于1986年开工，1989年建成通水，历时三年，投资9.29亿元，至今已运行25年，为青岛市及工程沿线经济社会的可持续发展提供了可靠的水源保证。胶东地区引黄调水工程2003年12月开工建设，在引黄济青工程王耨泵站输水渠下游设分水闸，经过灰埠等七级泵站送水到威海米山水库。新建输水渠310 km，工程总投资50.69亿元。2013年7月主体工程贯通，12月一次性试通水成功，现正有序推进工程验收及管理交接等建设程序。

一、法制化发展历程和条例出台背景分析

1.法制化发展历程

（1）引黄济青工程早期的“一布告两办法”

1989年山东省人民政府及有关部门印发和出台“一布告两办法”，即省政府向工程沿线各级政府发布“关于加强引黄济青工程管理的布告”和《山东省引黄济青工程管理试行办法》，省物价局、省财政厅出台《山东省引黄济青工程水费计收和管理办法》。《山东省引黄济青工程管理试行办法》是引黄济青工程建设初期的工程管理规范性规章文件，工程管理机构迅速组织沿线各单位宣传贯彻 “一布告两办法”，举办培训班学习领会，印刷资料张贴工程沿线，向全社会宣传工程管理的重要性和必要性。

1993—2006年，在工程管理具体实施运行管理中，立足于制度科学性、可操作性，追求管理规范化，逐步制定了覆盖工程管理各个岗位、各个环节的规章制度，并在实践中不断修改，加以完善，逐步提高工程管理水平和技术素质。2004—2005年，开始酝酿调水工程管理如何从规范化规章到地方性法规发展，与有关单位探讨如何将《山东省引黄济青工程管理试行办法》升华成地方性法规。此阶段已有调度运行管理办法、泵站管理办法、职工管理若干规定、经费管理办法、车辆管理办法等50余项规章制度，工程管理在制度上不断完善提高，形成一整套工程管理体系，有力保障胶东调水工程高效和规范管理。

（2）适应新形势发展需要，出台《山东省胶东调水条例》

2006—2011年是胶东调水工程管理法制化进程的关键阶段。《山东省引黄济青工程管理试行办法》至此已实施了近20年，难以满足胶东调水工程的整个调水和供水区域。2006年山东省引黄济青工程管理局更名为山东省胶东调水局。管理功能由过去的青岛调水管理，转变为胶东地区水资源的战略调配、优化配置、科学调度和开发利用，主要供水对象由青岛市调整为胶东地区的青岛、烟台、威海3市16个县（市、区），供水区域面积占山东省行政区划面积的1/3。

从工程管理的迫切需要出发，为了更有效地依法办事，依法管好工程送好水，真正保护好工程，制定切实可行的工程管理保护法规显得十分重要。历时5年，经过管理部门、主管部门、政府法制部门以及省人大有关单位共同努力，十易其稿，于2011年12月25日由山东省人大常委会审议通过并颁布《山东省胶东调水条例》（以下简称《条例》），并于2012年5月施行，成为全国第一个省级调水工程管理地方性法规，也是胶东调水工程管理健康发展顶层设计，表明胶东调水工程管理已形成了严密制度管理体系，逐步由制度化、规范化走向了法制化。

2.条例出台背景和原因分析

1989年，引黄济青工程建设完工后，省政府及时制定出台了《山东省引黄济青工程管理（试行）办法》，几十年来，对引黄济青工程依法实施管理，有效保障了引水安全和工程高效运行。然而，近年该办法只能适用引黄济青部分，难以满足胶东调水工程的整个调水和供水区域。而且，该办法主要针对引黄济青工程的管理并已施行20多年，不少规定已经不符合实际管理工作的需要，特别是在监督保障、工程管理、水质保护和水量调配等方面更是难以适应。如随意跨越、穿越调水工程建设桥梁、架设管线、修建地下构筑物等，严重影响调水工程的安全运行。在输水明渠和共用排涝河段周边频现污染水源现象，严重威胁调水水质。工程管理范围和保护范围不明确，有的输水(暗)管道占压地没有长期征用，给工程管理带来很多麻烦。

在认真总结引黄济青工程管理运行工作中成功经验和做法的基础上，紧密结合胶东调水工程中迫切需要依法解决的实际问题，并学习借鉴辽宁、天津、山西等省市的调水工程立法实践，及时研究并制定出台《山东省胶东调水条例》是非常必要也是完全可行的。

二、条例重点内容

1.监管体制方面

胶东调水工程线路长，情况复杂，建设和管理难度非常大。因此必须要加大工作和执法力度，建立与之相适应的综合监管体制。对此，《条例》从四个层次进行了规范：一是明确了政府职责，主要是对省政府和沿线设区的市、县（区）政府在加强领导、协调解决实际问题、搞好配套设施建设和管理等方面的职责作了规定；二是明确了部门职责，由省水行政主管部门负责对调水工作统一实施监督管理，发展改革、财政、公安、农业、环保、林业、价格、黄河河务等部门按照各自职责分别做好相关工作；三是对调水机构在工程建设与管理维护、水质保护等方面的具体职责做了严格规范；四是对社会监督的内容做了相应规定。

2.工程管理方面

《条例》对工程的管理范围和保护范围内的禁止行为作了相应界定；对工程保护标志、安全警示标志、安全防护设施的设立、设置以及管理工作提出了明确要求；对侵占、损毁工程设施以及擅自搭接线路等损害胶东调水工程的违法行为作禁止性规定。上述规定使执法单位有法可依，在执法时，针对偷水、伐树、采砂等破坏工程的行为，执法人员说话更有底气，执法力度明显加大，在工程管理上充分发挥了《条例》的保障作用。

3.水质保护方面

确保调水水质符合国家规定的标准，是发挥工程效益和保证调水安全的关键。为做好这方面工作，《条例》不仅对调水水质的标准进行了明确规定，即不得低于国家规定的地表水环境质量Ⅲ类水质标准，而且对黄河河务、环保、农业、林业等部门以及胶东调水机构的责任和紧急情况下的应急措施作了相应规定，如黄河河务部门发现水质不符合规定标准时应当立即通知胶东调水机构停止取水；胶东调水机构应当定期对输水水质进行检测，发现水质低于规定标准时应当立即停止取水或者及时采取弃水、冲刷渠道等措施；环保部门对造成调水水质污染的单位应当依法责令其停止排污或者限期治理。《条例》还对污染调水水质的行为作了禁止性规定，如严禁在调水工程上设置排污口，不得向水体排放污水、废液或者倾倒垃圾、废渣等废物，不得在调水工程管理和保护范围内存放废物或者设立污染严重的企业，等等。

4.水量调配方面

近年，黄河中上游地区的用水量逐渐增大，到达山东省的水量呈总体下降趋势，且来水量不稳定，有时还出现多日断流的情况。为解决这一问题，国家投资建设了南水北调工程，向京津鲁豫等地调取长江水。但调水资源是有限的，必须要科学规划，优化利用调水资源。《条例（草案）》第二十四条据此作出了明确规定：“胶东调水机构应当按照省政府确定的水量分配方案，科学编制和组织实施调水计划，优化调度调水资源”“在保障向受水地区调水的前提下，应当积极向工程沿线高氟区和用水困难区提供生活、生产、生态用水，为农业提供农田灌溉用水，拓宽供水功能，提高供水效益”。为推行节约用水，提高调水资源利用水平，《条例（草案）》第二十五条对受水地区也提出了具体要求：“受水地区人民政府或者授权部门应当按照省人民政府确定的水量分配方案，与胶东调水机构签订供用水协议，并结合当地实际，合理调整取用水方式，优先利用调水资源，逐步恢复和改善水生态环境”。

三、条例实施效果

1.工程公益性得到进一步发挥

胶东调水工程是为解决胶东地区及工程沿线城市用水并兼顾农业用水而投资兴建的国家重点水利工程。引黄济青工程运行26年来，已累计引水45.8亿立m3，满足了青岛市65%～70%的用水需求，同时解决了沿途缺水地区75万群众的饮用水困难问题及沿线生态补水问题，取得了巨大的社会效益、经济效益、环境效益和生态效益。随着胶东地区引黄调水工程的建成，标志着山东“T”形调水大框架已初步形成，实现了长江水、黄河水和本地水的联合调度与优化配置，使山东省南四湖、东平湖的水资源得到更充分地开发利用，从而构筑起南北贯通、东西互济的“山东现代水网”，从根本上缓解了胶东地区的水资源矛盾，支撑“蓝黄”两大战略实施，实现人水的进一步和谐。

2.工程依法管护水平日益提高

一是加强了水政监察队伍建设。组建了胶东调水水政监察队伍，共有1个执法支队、5个执法大队、12个执法中队130多名水政监察人员从事水政执法工作，水政监察人员占管理人员近20%，大大增强了水政队伍的力量，一定程度上改变了水政执法人员偏少、专业化程度偏低、基层水事违法案件难以发现的状况。二是不断提高监察人员专业素质。为提高一线执法骨干在执法办案中的实际操作能力，胶东调水局先后在济南和王耨泵站举办了执法人员业务培训班，对工作在基层一线的水政监察人员进行了专业培训，较好提高了执法人员的业务素质。目前，全系统有137名同志取得了省政府、水利部颁发的水政执法证。三是制度建设日益完善。为进一步规范水行政执法行为，强化水政执法人员的责任，先后制定了《山东省胶东调水水政监察工作规则》《山东省胶东调水水政监察程序细则》《输水工程设施看护人员工作制度》《水政监察员守则》等规范性文件，极大促进了水政监察人员的积极性和责任感，也使胶东调水水政执法工作迈进文明、规范、高效的新阶段。

3.依法行政取得明显成效

近年，执法队伍对工程沿线进行了常态化的巡查，其中博兴管理站的水政监察人员坚持日巡与夜巡相结合，全年共巡查了193天，对发现的涉水案件进行了及时查处，有力打击了水事违法行为，为工程的稳定运行和顺利建设提供了强有力的法律保障。据统计，《条例》实施3年来，共查处和制止各类涉水案件750多起，下达《责令停止违法行为通知书》30多份，依法查处穿越渠道施工4起，关停沿线工程管理范围内水质污染企业9家。通过这些对不法行为的制止和打击，在胶东调水工程沿线逐步形成了水政执法的影响力和震慑力，为胶东调水运行与建设起到了保驾护航的作用。

四、存在的主要问题及建议

1.存在问题

①《条例》学习宣传存在不平衡、不到位问题。一些工程沿线的政府、企业和部分干部群众对《条例》学习不足，了解不充分，对胶东调水依法管理、确保调水工程安全运行重要性的认识还有差距。输水河沿线乡镇村庄应作为下一步宣传重点区域。

②执法力量薄弱，人员素质偏低。山东省胶东调水系统共有水政监察人员130多人，但专职人员不足总数的1/6，人员偏少，平均每20多公里的渠道仅有一名执法人员。即使在专职水政执法人员中，具有专业水利技术职称或法律专业文凭的人员也是少之又少。专业人才的缺失严重制约了水政执法能力的提高。

③依法监管和查处违法案件难度较大。随着工程沿线经济社会的快速发展，胶东调水工程承载的社会经济发展压力不断加大，违规取水、违规建设的现象时有发生，管理难度大，查处后执行难度大。

④执法机构需进一步理顺。由于胶东调水系统内没有水政机构编制，大多数水政执法人员由单位内部调剂或与其他科室合署办公，水政监察人员绝大多数是兼职，变动频繁，队伍不稳，下属17个执法单位没有配备专用车辆，影响了工作效率。由于没有专门的执法机构，在与地方公安、国土、农业、林业、水利、环保等部门的联合执法中也遇到很多困难，执法机构亟须进一步理顺。

2.建议

胶东调水工程是为缓解胶东地区水资源供需矛盾、改善区域生态环境、实现全省水资源优化配置而实施的一项重大战略性工程，也是山东省水利建设史上投资最大、距离最长，跨流域、跨区域最多且能独立发挥作用的特大型水资源工程，为切实发挥其应有效益，按照《条例》有关规定，要认真解决建设和管理运行中可能遇到的问题，真正走上依法管理调水工程轨道。

（1）加大宣传力度，进一步增强贯彻实施《条例》的自觉性

各级各部门要从战略和全局的高度充分认识贯彻实施《条例》的重要性，把《条例》学习纳入普法规划，运用典型案例搞好普法宣传，创新宣传方式，注重学习成效。在宣传过程中，要结合农村实际，开展形式多样、内容丰富的活动，使《条例》真正深入乡镇农村，深入人心，不断增强全社会贯彻实施《条例》的自觉性和主动性。要进一步加强对落实《条例》的监督检查，促进全面、高效、依法履行职责。各级各部门要严格依法行政，善于运用法治思维解决管理和运行中的问题和矛盾，水利、公安、环保等有关部门要加强协调配合，形成执法合力，针对工程管理中存在的渠首村民违法占地、输水河安全防护等问题，落实主体责任，加大查处和整改力度，保障《条例》的有效实施。

（2）建立和完善工作机制，实现《条例》贯彻落实新跃升

一是继续深入开展“执法管理年”活动。胶东调水系统开展的“执法管理年”活动已经取得了阶段性成果，要不断总结经验，扎实推进活动开展，坚持以开展“执法管理年”活动为抓手，以解决问题为导向，把《条例》贯穿到工程管理的全时段、全方位、全人员，探索联合执法的模式，形成公安、环保、国土、水利等执法部门联合执法的格局，增强胶东调水的执法效力。二是紧紧围绕《条例》要求，制定并完善与《条例》相配套的实施细则和管理办法，尽快出台水价管理、水费征收、水质监测等方面的管理办法，严格按照《条例》的规定和要求搞好衔接与并轨，理顺各方面关系。三是落实好基层管理队伍的执法主体地位。深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共山东省委全面推进依法治省的意见》，围绕建立坚强有力的水利法制保障体系，全面加快依法取水、蓄水、输水、配水进程。

（3）充分发挥工程效益，最大限度地为胶东地区提供水资源保障

胶东调水工程一直受到全省关注，当前胶东地区的水情更突显其重要性。要积极创造条件，着力解决好工程建设和管理运行中的重点问题，全面发挥调水工程的作用和效益。一是加快完成配套工程建设。有关部门和地方政府要抓紧研究解决制约工程建设进度的土地指标和资金配套等瓶颈问题。各级政府和有关部门要加强调度和督导，完善奖惩机制，研究以奖代补办法，充分调动各方积极性，确保按期完成配套工程建设项目。二是认真研究水价形成机制，尽快制定区域综合水价。水价涉及受水地区负担和承受能力，也是长江水、黄河水合理使用的制约因素，要加强调查研究，指导受水地区统筹利用外调水和当地水，通过先行试点，积累经验，及早推行区域综合水价。

（4）突出抓好安全工作，确保调度运行高效稳定有序

一是抓好调水调度运行安全。工程向烟台、威海、青岛及潍坊市调水运行时间长，不可预知因素多，必须制定调水调度运行专项工作方案，搞好安全防护设施和警示标志建设，抓好安全隐患排查治理，制定安全生产应急预案，落实各项安全生产保障措施，确保调水运行秩序稳定高效。二是加强水政执法建设。在已成立水政监察支队、大队、中队的基础上，要逐步理顺编制体制，配齐执法装备，坚持预防与处罚并重，维护工程设施安全，保障工程安全有序运行。三是不断健全和完善安全可靠的现代化工程体系、规范高效的科学管理体系、优质安全的水质保护体系，探索推进水生态文明建设。制定《山东省胶东调水工程水系生态建设整体规划》，充分利用现有水土资源优势，统筹兼顾、科学规划，积极推进工程绿化与人文环境、水系生态等相协调的水生态文明建设，使调水工程集“功能水、生态水、文化水”于一体。