哈尔滨市失地农民征地补偿机制政策研究

关昊然

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

伴随着城市现代化的推进和人们对于GDP的狂热追逐，房地产业蒸蒸日上并在中小城市大规模扩张，城镇化已成为当今中国城市发展的大趋势。就目前的研究来看，城市周边新城区进一步扩建以及工业、科技产业园区的建立已逐步取代了对现有老城区的升级改造，因此，我们不得不承认，城市的现代化的繁荣绝大程度上是依靠于以合法甚至是非法的方式占用农用耕地而发展出来的，失地农民也无疑成为了这场城市化运动中最大的受害者。因农用耕地被用于城市周边扩建而失去土地的农民，在理论意义上来讲，已经不能被称为是真正意义上的农民，但从本质上来讲他们却没有真正平等地享受到城市居民的待遇。他们游离在城市与土地之间，一方面，既不能适应城市中现代化的高速生活，不能享受城市居民的社会福利和待遇；另一方面，他们也无法再去耕作土地，依靠土地来满足自己的生活。根据统计数据结果分析，2001—2030年，我国将新增占用耕地363.35万平方公米，随之而来的将新增7 812万失地农民，2030年失地农民总数可达到1.1亿人之多。据相关调查数据显示，“我国城市化率每提高一个百分点，城市的基础设施建设方面的投资就会新增1 400亿元，最终带动GDP增长指数为3 360亿元，同时有1 000万到1 200万农民被迫从农村转移到城市。”以失地农民为代表的弱势群体，无疑成为了现代化进程中的最大牺牲品，伴随着失地农民数量上的激增，人地矛盾、城乡发展不均衡等等诸多方面的矛盾也随之逐步激化。因此，只有切实地解决了失地农民的生存发展问题，才能有效地解决社会转型期社会利益分化的现实问题，才能做到经济反哺农业，促进农业的发展，做到真正有意义的发展。

一、研究背景

改革开放30多年来，我国虽然处于经济结构不断优化、经济规模不断扩大和多元化发展的态势之下，但农村无论是在经济建设、社会资源分配还是产业结构优化上仍然处于明显落后于城市发展的状态，城乡发展的二元结构也越来越凸显。虽然中国农村城市化趋势在不断加深，但在城市化过程中存在着尴尬的一面：城市化对土地的需求过度依赖，人地矛盾越来越激化，失地农民生存问题亟待解决，失地农民无疑成为了社会中最底层的弱势群体。同时，由于我国城乡二元结构和社会保障体系的二元分布，国家政策取向的导向存在着明显的分配不均，使失地农民的权益保障出现了诸多问题。部分失地农民尤其是年龄偏大的农民陷入了“被迫失地、种地无田、就业无岗、低保无份”的艰难处境。

根据中国国土资源局报告显示，2013年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积35.47万公顷。2014年，共批准建设用地40.38万公顷，同比下降24.4%，其中，批准占用耕地16.08万公顷，批准单独选址和城镇村建设用地分别为14.11万公顷和26.27万公顷，同比分别下降24.7%和24.3%。报国务院批准用地中，核减不合理用地0.43万公顷，其中耕地0.18万公顷。

我国虽然已经拥有了配套的征地补偿机制，但从某种角度看，这个机制缺乏一定的科学性、系统性和可持续性，因此尽快调整新失地农民补偿方式、健全农地征用制度、构建失地农民社会保障体系是改善农民生存环境的重中之重。只有构建系统的失地农民利益补偿机制，才能解决城乡不平衡的二元结构，推动社会主义新农村的建设。

二、哈尔滨市现行的征地补偿形式及存在的问题

目前实行的哈尔滨市政府征用土地以及对失地农民补偿安置办法存在诸多问题，如“四乱二难”问题，即征地规划乱、征地程序混乱、征地补偿标准乱、社会保障体系乱，失地农民安置难、再就业难。主要表现在，征地前期缺乏系统科学的规划、征地后监管不严产生寻租现象，造成被征耕地的严重浪费；征地过程中对农民的实际需求缺少了解，失地农民社会保障体系不健全，农民生活生计无从保障，成为影响社会稳定的重要问题。

（一）补偿标准普遍偏低

黑龙江省作为全国的农业大省，解决失地农民生存问题更是实现全省可持续发展的重中之重。据不完全统计，2012年，哈尔滨市共有失地农民99万人，其中包括完全失地33万人和部分失地农民66万，共占全市人口总数的10.32%。哈尔滨市的失地农民数量呈逐年上升趋势，仅江北地区的松北、松浦、万宝等三镇就有近10万农民被迫向城市转移。

我国现行的土地管理法第四十七条规定：“征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

黑龙江省哈尔滨市征收耕地补偿标准如下：旱田平均每亩补偿5.3万元；水田平均每亩补偿万元；菜田平均每亩补偿15万元。征收基本农田补偿标准：旱田平均每亩补偿5.8万元；水田平均每亩补偿9.9万元；菜田平均每亩补偿15.6万元。

由此可见，哈尔滨市现行的征地补偿标准较低，现行征地的补偿标准存在着诸多问题；即使国土资源部2013年出台的新征地补偿标准也仅是调整了补偿倍数，并没有实现其本质的改变。

（二）补偿模式过于单一

就当前的研究显示，我国征地补偿的方式主要有两种，一种是一次性补偿方式；一种是多元化的补偿方式。一次性货币补偿模式是指政府一次性地将征地的土地补偿费和安置补助金支付给农民，不再承担失地农民安置、再就业培训等其他后续程序。多元化补偿方式属于非货币补偿模式，主要考虑失地农民的社会、养老保险，定额发放一定的养老保障金。个别地方政府推行“土地换保障”、“土地入股”等方式对失地农民进行补偿，这种模式虽然简单方便、可操作性强，使得政府的负担较轻，能较快解决征地补偿问题，但由于操作程序复杂、缺少经验，使得这种补偿方法不能更好地普及。

哈尔滨市多采取的是“一次性货币补偿”模式。采用的一次性货币补偿政策，仅是对征用土地产生的直接损失进行现金上的补偿，并没有充分地考虑到土地潜在的增值价值和土地给农民带来的附加价值。随着经济的快速发展，一次性补偿的方式难以维持失地农民的可持续生计。有限的货币数额能解决农民的临时之需，但是随着人民消费水平的逐渐提高、物价的高速上涨、家庭子女文化教育支出增加等，这笔钱只够维持几年。因此，需要建立一种长效的补偿机制，一方面要提高失地的补偿标准，另一方面要探索创新出可持续性强的补偿模式。

（三）农民的参与性差，寻租空间大

目前的土地征收程序单方面强调了政府的征收权力，存在着征收程序不完善的现象；现有的征地程序也没有严格执行，实践中地方政府存在大量的违规现象。被征地农民缺乏应有的知情权和发言权，有些农民的合法利益受到侵害，被征收人的合法权益得不到保障，群体性事件时有发生，群众上访不断。因此，在土地征收过程中必须保障被征地农民的知情权与参与权，认真听取和吸纳被征地农民的意见。在征地过程中保证被征地农民充分参与，可以有效监督地方政府的征地行为，既实现了被征地农民的知情权、参与权，同时也有助于消除一些信息不对称带来的误解、怨恨甚至抵制情绪，更好地维护被征地农民的合法权益。

三、解决问题的对策

国外在征地补偿安置方式上呈现出的是多元化的趋势，大多数国家都把货币补偿作为主要的补偿方式，又辅之以实物、替代地等多种补偿方式，共同保证失地农民的基本生活水准不下滑，并把失地农民的长远发展作为安置目标之一。我们迫切需要多元化的补偿安置方式在我国的确立，借鉴国外的替代地补偿、住宅补偿、就业安许等形式，将“土地换社保”这种多元的补偿模式引进到补偿中，把失地农民的可持续发展作为补偿目标，避免“失地就失业、越过越贫穷”的情况出现在失地农民群体中。一些学者也提出了一种开发性安置的思路，通过股金分红和租金的方式对农民进行长效的补偿。

在征地过程中，地方政府应更多地以市场价格为指导，把城市发展的全局战略作为出发点，依据地点和地型、地段等因素对土地进行分类管理，针对划分的不同片区，实行不同的基准地价，统一片区内的土地采取统一的标准进行补偿安置。国家在征地补偿办法和补偿标准上应该放开，在国家规定的征地指导性原则的基础上，结合各省市的实际情况制定相关的征地补偿政策法规。

在土地征收的过程中，应充分考虑农民的利益表达，保证被征地农民的知情权、参与权，对行政行为实施过程中可能存在的寻租问题进行有效监督和纠正，利用程序透明化的方式在一定程度上遏制滥用公共权力的行为。在征地的过程中，地方政府应充分考虑到农民的意见，减少强征、霸征的情况发生。严格按照法定的权力进行征地、依法行政，最大限度地保证农民的权利不受侵害。

四、结论

中国农村现行的征地补偿制度有缺陷，这已经成为学界和大众的共识。现行的地方政府征地安置补偿方式存在着诸多问题，不能满足失地农民承续的生存发展需要。因此，为解决三农问题、人地矛盾等问题，对现行农村征地补偿制度的现状及问题进行深入的剖析是必要的。地方政府不仅要逐步完善有关法律法规，还要依法制定出征用土地的具体程序，保证征地过程的公开公正。此外，要完善相应的监督制度，加强农民的参与力，保证其知情权，健全听证制度，从而确保社会的稳态发展，使改革开放的成果真正地让城乡共享。