中国和新加坡社区矫正中的社区参与模式比较研究

田兴洪（长沙理工大学教授）



中国和新加坡社区矫正中的社区参与模式比较研究

田兴洪（长沙理工大学教授）

社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体①徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第34页。。目前我国城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，农村社区一般是指行政村或自然村。社区参与则是指社区主体依照宪法和法律的有关规定，通过一定的组织或渠道，参与社区政治、经济、文化和社会生活管理，影响社区公共权力运行，维护自身权益，增进社会福利的行为和过程②李笑：《社区管理实用手册》，经济管理出版社2011年版，第68页。。社区参与是社区矫正的前提和基础。目前我国社区矫正中的社区参与还存在诸多问题，这些问题的主要根源在于缺乏科学参与模式的建构及实践。

一、社区矫正中社区参与模式的理论构建

（一）社区矫正中社区参与模式的概念

所谓“模式”，一般是指“某种事物的标准形式或使人们可以照着做的标准样式。③中国社会科学院语言研究所：《现代汉语词典》，商务印书馆1981年版，第791页。”显然，这是从静态角度揭示“模式”的“典型性”和“可模仿性”，主要指事物的标准样式。而现在，“模式”的语义已经发生改变，它在原来特指实物的基础上拓展到非实物标准样式的含义，逐渐演变成为一种方法体系、范式体系、结构体系等。社区参与模式是指在既定的时空范围内，不需要外部力量的强制性干预，各种利益相关者通过民主协商，相互增进信任，整合资源，采取合作行为，单独或者共同治理社区事务的状态或形式④李霞：《中国城市社区参与模式研究》，华中师范大学硕士学位论文，2007年，第8页。。社区矫正中的社区参与模式（以下简称参与模式）是社区参与模式的下位概念，是指社区矫正中的社区参与的状态或形式。

（二）社区矫正中社区参与模式的构成要素

社区矫正中的社区参与是由许多环节、多种因素交互作用的复杂结构系统，而参与模式是社区参与的一种简化、抽象和类比表示。因此，可以借助系统理论来分析参与模式。贝塔朗菲认为：“系统是相互联系、相互作用的诸元素的综合体。⑤苗东升：《系统科学精要（第2版）》，中国人民大学出版社2006年版，第21页。”参与模式的主要元素（要素）包括：（1）参与目标。参与目标由参与方向和参与规格两部分组成，参与方向是指将社区矫正人员改造成什么人，而参与规格是指社区矫正人员的人格、素质等方面应达到的标准。（2）参与主体。即指社区矫正中的社会参与力量，但仅指社区矫正工作主体中与“官方”主体对应的“民间”主体。（3）参与对象。即社区服刑人员，是社区矫正工作直接针对的对象。（4）参与客体。即指参与主体的具体任务。（5）参与质量。即指社区参与的实际效果，其衡量标准是参与目标的实现状况，具体考核指标是社区服刑人员重新犯罪率等。

（三）社区矫正中社区参与模式各要素内外关系分析

参与模式是结构范畴和过程范畴的统一，结合系统论，参与模式各要素内外关系特征如下⑥胡玲琳：《我国高校研究生培养模式研究》，复旦大学出版社2010年版，第31页。：

社区矫正中的社区参与模式各要素内外关系图

上图说明：（1）参与模式诸要素之间形成相互联系、相互制约的多元性、层次性和结构性的逻辑关系⑦苗东升：《系统科学精要（第2版）》，中国人民大学出版社2006年版，第21页。。 其中，参与目标是系统的核心要素，对其他要素进行引导和制约。参与对象在一定程度上制约着参与目标，参与对象不同，参与目标应当有所差异。参与对象在一定程度上也制约着参与客体。参与客体是实现参与目标的关键环节，其合理程度直接影响到参与目标的实现。不同的参与客体蕴含着不同的质量产出。参与质量是对参与过程的监控，也是保证参与目标实现的最终环节。（2）参与模式是一个开放系统，随着国家刑事政策调整等外界因素的变化而不断优化。只有所有要素达到基于目标取向上的逻辑联系的优化组合，参与模式才能实现整体优化，并产生整体功能大于部分功能之和的参与功效。

二、中新社区矫正中的社区参与模式之比较

（一）整体比较

我国社区矫正的实施机构是司法部社区矫正管理局，各地司法行政机关设立对应机构。《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）第3条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”可见，我国社区矫正工作队伍的组建模式是“一体双翼”：“一体”，即是指以司法行政工作人员为主体；“双翼”，即是指以专职社会工作者和社区矫正志愿者为辅助。社区矫正工作队伍的“双翼”又是社区矫正中的社区参与主体。

新加坡对社区矫正人员管理的职责归属于新加坡社区发展、青少年和体育部下设的更生和保护局，该局职责内容包括处理及提供与法律有关的法定服务、监督对违法少年的判刑选择、提供少年院舍服务等。社区发展、青少年和体育部与法庭、内政部、全国青年理事会及其他志愿福利机构，为违法少年的自新融入社会制定政策和设计服务。更生和保护局包括政策部门、项目部门、家庭与儿童保护和福利部门、居住和安置服务部门、缓刑服务部门、诊所和法医心理学部门等六个分支，其中缓刑服务部门的工作人员编制为80人，12个协作人员和60个缓刑官从事主要的缓刑工作⑧刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第154页。。新加坡社区运作与管理模式是政府主导型模式的代表，由国家住宅发展局全面负责对社区工作的指导和管理⑨吴鹏森、章友德：《城市社区建设与管理》，上海人民出版社2007年版，第406页。。与这种社区管理模式相适应，新加坡社区矫正工作队伍采用“官方主导、民间参与”的组建模式，社区矫正机构与社区参与行为紧密结合，社区参与社区矫正的组织体系也非常完备⑩丁茂战：《我国城市社区管理体制改革研究》，中国经济出版社2009年版，第170页。。新加坡《罪犯缓刑法》规定，社区矫正由主任缓刑官、缓刑官在志愿缓刑官等社区力量的配合下开展工作赵秉志：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第446页。。 参与模式则是工作队伍组建模式的子模式（或称为子系统），体现的是“官”“民”组合中“民”（社区力量）的结构特征。

（二）构成要素比较

1.参与目标比较

我国的参与目标是：第一，维护社会和谐稳定；第二，合理配置行刑资源，提高刑罚执行效率，降低行刑成本；第三，将社区服刑人员改造成为守法公民等。新加坡《罪犯矫正法》第5章第2款规定：“缓刑判决是为确保罪犯的行为良好，或是为防止他再犯同样的罪或其他罪。刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第153页。” 新加坡缓刑的目标包括：第一，对法院提供高质量和及时的建议，并通过有效的案件管理，协助获缓刑的罪犯遵守法院判决，最大限度地减少重新犯罪；第二，在青少年再次犯罪风险最大的地区，鼓励和方便社区最大限度参与提供有效的服务和方案；第三，战略规划和有效管理资源，以便在工作中能够产生安全、公平和得到最好实施的结果刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第156页。。新加坡的参与目标强调社区参与和国家资源的有效利用，相较于我国的参与目标似乎更明确、具体。

2.参与主体比较

我国的参与主体是“2+ N”模式：“2”是指我国社区矫正中的社区参与主体由社会工作者和志愿者组成；“N”是指有关部门等协助社区矫正机构进行社区矫正。在这种参与模式下，各地形成了颇具特色的地方模式。（1）北京市的“3+ N”模式:“3”是指社区矫正中的社区参与主体由抽调监狱戒毒人民警察、社会工作者和志愿者组成，“N”是指参与社区矫正的其他社会力量司法部基层工作指导司：《全国社区矫正工作会议文件汇编》，法律出版社2010年版，第55页。。（ 2）浙江省枫桥镇的“4+1”模式：所谓“4”，是指该镇社区矫正中的社区参与主体由社区民警、驻村指导员、村责任人和社区服刑人员的监护人担任；而“1”则是指代社区服刑人员本人曾贇：《论中国农村社区矫正之模式与路径》，《浙江社会科学》，2006年第3期。。 为此，该镇成立了84个村社区矫正工作组。工作组由村民委员会主职干部任组长，村治保主任、调解主任以及团妇负责人、村会计等为成员陈立峰：《农村社区矫正模式的构建》，《经济视角（下）》，2010年第6期。。

新加坡采用“强化家庭，社区参与”的参与模式。参与主体主要是：（1）社区组织。新加坡社区组织以选区为基础，活动范围以选区为基本单位。人民协会是全国社区组织的总机构，它既是新加坡政府的一个职能部门，也是基层组织的主管机构。新加坡的社区组织包括公民咨询委员会（在选区层次上组织、领导和协调社区事务和募集社区基金）、居民联络所管理委员会（代表人民协会行使建设和管理社区居民俱乐部的职权，组织举办社会公益活动）、居民委员会（在所有公共组屋区设立，通过组织形式多样的活动来促进邻里和谐、种族和谐和社会团结）吴鹏森、章友德：《城市社区建设与管理》，上海人民出版社2007年版。。社区组织通过参与社区服务令的落实、开展社区感化服务等方式参与社区矫正。比如，新加坡社区感化服务于1971 年6月开始推出，通常有超过350名志愿者活跃在社区。志愿者感化主任要求待人和善并指导被感化人员，协助引导他们回归正路刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第172页。。（ 2）企业。2004年，新加坡内务部更生技训企业管理局等倡导的“黄丝带项目”（该项目旨在鼓励人们协助前犯人顺利重返社会，每个人可购买黄丝带佩带,每个1元，所筹集的经费用于支持犯人重返社会的计划开展）引起了社会对刑释人员和家庭的关注刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第156页。。为了增加出狱犯人的受雇机会,新加坡监狱署与内政部下属的复员技训企业管理局的工业与服务合作社成立了RE集团私营公司（英文Re-enterprise的缩写，意即重新入行或重新开头），为刑满释放的犯人提供类似中途之家的过渡工作环境，让他们在合资企业工作半年，取得经验记录后再寻找其他工作单位叶青：《新加坡罪犯改造制度的新发展》，《华东政法学院学报》，2005年第2期。。（3）家庭。新加坡在2000 年5月开始施行家庭监禁计划，适用对象是被判处4个星期以上监禁的罪犯，且此计划的最长期限为12个月。对已经在监狱服完一半以上刑期的罪犯，颁发一个临时释放证，让其在家里服完剩余的刑期。截至2004年，大约有4000多名犯人获准在家服刑，随着新监狱法令的修改实施，还会有约四分之一的犯人符合条件而被获准在家服刑，这将使这一计划的适用者再增加近4000名谢青霞：《从监狱到社区——新加坡罪犯改造理论及实践介绍》，《南洋问题研究》，2007年第2期。。（4）社会团体。新加坡《罪犯缓刑法》第12条规定：部长可以通过命令核准某些可以接受通过缓刑令要求居住的场所主要包括社区矫正服务中心等赵秉志：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第451页。。新加坡自1971年6月引入社区缓刑服务中心以来，远远超出原定的提高社区对罪犯康复的意识的目标。截至2004年5月，社区缓刑服务中心已有413个志愿缓刑官，超过70%的人以不同的方式积极参与对罪犯的帮扶工作刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第163页。。我国社区矫正中社会力量的参与存在社会公众对社区矫正认识不足、社区参与缺乏主动性、参与组织之间缺乏协调机制等问题崔会如：《社区矫正社会参与的不足及其完善》，《前沿》，2011年第3期。。 相较而言，新加坡的社区参与基础扎实、主体多样、项目丰富，在内容和形式上都有值得借鉴之处。

3.参与对象比较

我国的参与对象包括被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行等四种社区矫正人员。新加坡的参与对象主要是缓刑犯。新加坡缓刑令要求罪犯处于缓刑官和志愿缓刑官的监督之下，至少6个月，不超过3年。如果罪犯是女性，一般负责监督的缓刑官也会是女性。缓刑令判处的对象在16岁以上、21岁以下并且以前没有犯过类似罪行刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第157页。。对缓刑犯可附加社区服务令、限定住处的缓刑令、周末禁闭令、拘留令、有父母参与的托管令等。此外，新加坡的参与对象还包括刑满释放人员。新加坡的参与对象虽然种类较少，但是该国对缓刑犯的附加措施很严密，有利于提高缓刑的矫正效果。

4.参与客体比较

我国的参与客体包括教育矫正、监督管理和帮困扶助。同时，管制犯、缓刑犯和假释犯还要严格遵守我国《刑法》的禁止令等规定。新加坡《罪犯缓刑法》规定，缓刑令可以包括：第一，与罪犯住所相关的要求；第二，犯罪者在社区服务官的监管下进行免费的社区服务要求赵秉志：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第446页。。为此，新加坡缓刑管理部门制定了提高一般工作人员和缓刑官之间合作的能力、增强公众对缓刑强度的了解等策略。新加坡缓刑局心理服务中心致力于解决获缓刑的罪犯出现的心理需求和问题、制定针对多发的盗窃案件的盗窃预防方案及针对倾向于暴力犯罪人群的暴力预防方案等刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第157页。。中新两国参与客体的内容基本一致，但是新加坡注重发挥家庭和亲情的感化作用，这对于同样重视家庭伦理建设的我国来说显然具有启发意义。

5.参与质量比较

我国针对社区服刑人员的具体情况制定矫正方案、组建帮教小组，并进行定期考核和解矫考核，以提高参与质量。新加坡的做法主要是：第一，工作职责具体化。新加坡《罪犯缓刑法》规定，部长可以任命一个或多个由其认为适格的成员组成的缓刑委员会，审查具体案件中缓刑官和志愿缓刑官的工作，以及履行根据该法所制定规则规定的与缓刑相关联的职责赵秉志：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第446页。。部长可以通过命令制定主任缓刑官、缓刑官和志愿缓刑官的职责、缓刑委员会的组成和职责等方面的规则并监督落实赵秉志：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第451页。。新加坡缓刑服务部门的职责包括对于执行缓刑令和社区服务令的罪犯进行适当的评估、通过与公共和私人组织的合作来更新罪犯等一系列具体规定刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第155页。。第二，质量标准明确化。比如，《在社区的罪犯缓刑和更生的国家标准》是新加坡地方法院推出的，为各种不同的缓刑工作提供了一个清晰的框架和具体的指导，包括时间表、程序，在罪犯审判过程中适时地通知有关各方等详细的流程和说明，方便公众了解，也可以帮助新进入该系统的工作人员尽快熟悉情况刘强：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第157页。。社区参与的质量考核是我国社区矫正的薄弱环节。新加坡的上述做法值得借鉴。

三、优化我国社区矫正中社区参与模式的路径

（一）整体优化：构建“基层群众性自治组织”模式

我国现行社区矫正制度设计对发挥基层群众性自治组织的作用重视不够。根据《实施办法》第3条规定，我国的村（居）民委员会仅列为社区矫正的“协助”主体，还不够资格当“参与”主体。这种规定一定程度上脱离了我国国情。首先，从农村社区来看，由于长期受城乡“二元制”社会结构制约，我国广大偏远农村社区的经济社会发展远远落后于城市社区，社会工作者组织、志愿者组织等很不健全。另外，社区矫正经费紧缺的农村也没有能力像城市那样购买社会工作者和志愿者的社会服务。比如，江西省上栗县按照上级要求，对每个社区矫正人员的投入经费每年需达2800元/人，而县财政对社区矫正经费预算为5万/年，按该县2012年在册社区服刑人员来算，社区矫正的经费缺口达90余万元张贤德：《关于乡镇司法所社区矫正工作人员情况的调研报告》，载http://xxgk.pingxiang.gov.cn/slx/xzbmxxgk/xsfj/fgwj/ qtygwj/201303/t20130329_1095077.htm（2015年5月12日浏览）。。笔者调研的某县W镇现有社区服刑人员18人，而某县财政对W镇社区矫正专项经费预算仅为3000元/年，人均不到170元/年。另外，W镇司法所目前只有2名工作人员，承担着辖区社区矫正等九项工作职能，工作强度大，使得他们真正用于社区矫正的精力和时间较少。因此，W镇司法所对社区服刑人员的日常管理主要依靠社区服刑人员居住地所在村的村民委员会。所以，目前我国农村社区矫正中的社区参与主体实际上是村民委员会而非《办法》所规定的社会工作者和志愿者郭健等：《我国农村社区矫正的现状、问题及对策研究》，载赵秉志主编：《刑法论丛（2014年第3卷·总第39卷）》，法律出版社2014年版，第557页。。我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”我国《村民委员会组织法》规定，农村社区村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会的性质、作用以及职能，使其能够有动力、有能力参与社区矫正，能够很好地弥补司法所在农村社区矫正中力量不足的问题。而且，村民委员会在我国农村普通存在，数量和规模有保证，并且村民委员会是群众自治组织，最能代表群众冯汝：《确立村民委员会环境公益诉讼原告资格的社会与法律基础》，《中南大学学报（社会科学版）》，2013年第3期。。其次，在城市社区，《实施办法》规定的参与主体也面临诸多困境。比如，参与社区矫正的社会工作者受到本身专业性不足、工作中有效激励不够、社工组织独立性缺失、社区管理行政化倾向严重等诸多现实困扰孙辉：《城市公共物品供给中的政府与第三部门合作关系——以上海市社区矫正为例》，同济大学出版社2010年版，第195页～228页。。我国《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居委会牵头组织社会力量参与社区矫正，既是其职责所在，也力所能及。因此，实际上目前我国城市社区社会工作者参与社区矫正也主要依靠居民委员会等体制内力量孙辉：《城市公共物品供给中的政府与第三部门合作关系——以上海市社区矫正为例》，同济大学出版社2010年版，第257页。。《实施办法》所规定的参与主体在城市社区同样面临水土不服的尴尬境地。

综上所述，我国应立足国情优化社区参与模式，注重发挥基层群众性自治组织的作用，构建“基层群众性自治组织”模式。其实现路径是：由社区矫正机构直接将社区矫正中社区参与的具体任务全部委托给村（居）民委员会，再由村（居）民委员会组织社会工作者、志愿者等社会力量参与社区矫正。司法所可以购买公共服务的方式与村（居）民委员会签订协议，明确规定村（居）民委员会参与社区矫正工作的内容、方式以及权利义务。村（居）民委员会为了增强参与社区矫正工作的专业性和实效性，可以聘请社会工作者、心理咨询师、志愿者等参与社区矫正工作。司法所可聘请社会中介机构进行绩效考核，考核结果作为兑现村（居）民委员会参与社区矫正服务经费的依据。

（二）要素优化：实现要素功效提升和优化组合

1.科学设定参与目标

保留“回复社会”，同时作以下优化：（1）增加“惩罚犯罪人”。社区矫正是一种刑罚制裁形式，对犯罪人应具有惩罚性。（2）增加“改造犯罪人”。“惩罚与教育相结合”是我国刑法的基本原则之一，社区参与的目标之一就是有效地改造犯罪人。（3）用“保护公众”取代“社会稳定”，因“保护公众”的表述更为明确、直接，也更接近我国《刑法》“惩罚犯罪，保护人民”的立法目的吴宗宪：《社区矫正比较研究》，中国人民大学出版社2011年版，第23页～28页。。（ 4）建议删除“配置资源”“提高效率”和“降低成本”。主要原因：第一，这些属于工作效率和方法的范畴，不应该成为社区参与的追求目标；第二，我们并非把原本的被监禁者施以缓刑或假释，而是把实际上处于“相对脱管”状态的罪犯加以更加严格的监督和管理。因此，行刑总成本必然上升而非下降孔一：《中国农村社区矫正的困惑》，《江西公安专科学校学报》，2005年第5期。。

2.合理强化参与主体

首先，加强社区自治和基层群众性自治组织的自身能力建设。建立社区矫正工作站作为村级社区矫正的工作场所和主要平台，完善村级社区矫正的软硬件建设，相关台账等可以在村级工作站完成。其次，加大宣传力度，提高社区对社区矫正的认同感。应通过宣传社区矫正的理念、方法和成效以及坚持开展“黄丝带计划”等常规性活动，引导社区关注社区服刑人员。再次，重视家庭在社区矫正中的积极作用。在目前我国将社区服刑人员家庭成员纳入矫正小组的成功经验的基础上，还应进一步增强家庭参与社区矫正的广度、深度和力度。最后，用优惠政策激励企业吸纳社区服刑人员就业。政府应采取减免税费或一些优惠政策鼓励企业吸收社区服刑人员，根据接收的数量与工作时间的长短对企业进行考评，接收的越多、社区服刑人员工作的时间越长，优惠政策的幅度越大李晓娥：《社区矫正中社会力量的培育》，《河南司法警官职业学院学报》，2012年第3期。。

3.深度落实参与客体

首先，切实提高司法行政工作人员从事社区矫正工作的专业技能，让其把更多地精力投入到社区矫正工作中去。实践中矫正困难者由司法行政工作人员直接负责，并实行定期驻在制度，每月数次定期居住在中途之家等场所，以此促进沟通和交流张志泉：《日本犯罪者处遇研究》，山东人民出版社2010年版，第100页。。其次，参照新加坡志愿缓刑官、志愿家庭等做法，我国应明确规定志愿者参与社区矫正的职责和权利，充分发挥志愿者的积极性和创造性。再次，探索建立社区矫正协会和帮扶基金，动员社会力量为社区矫正人员提供帮助，并在充分实施目前已经形成的社区扶持式、政府主导式、企业接纳式、自主创新式等矫正对象就业安置模式的基础上，切实帮助社区服刑人员解决实际困难。

4.着力提升参与质量

首先，高度重视参与质量，开展全方位评估：既进行整体工作、具体制度的评估，又进行具体做法的评估；既进行全国范围和不同行政区域的评估，又进行不同类型地区的评估等。其次，制定和完善我国的社区参与质量标准，从以下环节完善质量评估指标体系：一是社区矫正质量评估体系的概念；二是社区矫正评估体系的基本功能和定位；三是社区矫正质量评估体系的基本指标及其相互关系（权重与赋分）；四是质量评估体系的评估标准及评估方式；五是质量评估体系的基本规范刘强：《社区矫正评论（第一卷）》，中国法制出版社2011年版，第16页。。再次，采用超级分析方法（meta-analysis）等最新的先进的评估方法，以保证评估结果的科学性。最后，引入第三方评价机制，选择与社区矫正没有利害关系且专业资质优良的评估机构进行评估，以增强评价结果的客观性、公正性吴宗宪：《社区矫正比较研究》，中国人民大学出版社2011年版，第782页。。

（责任编辑张文静）